베를린은 브레멘, 함부르크와 함께 시(市)면서 동시에 연방을 구성하는 주(州)라는 독특한 성격을 갖는 도시다. 베를린은 주이므로, 베를린에는 별도의 헌법과 헌법재판소가 있다(베를린 헌법 제84조). 베를린시장(베를린 헌법 제55조 제2항)은 정확히는 베를린주지사이지만, 통상 베를린시장으로 불린다. 이하에서는 베를린시 혹은 베를린시 정부라고 표기했지만, 그 의미는 베를린주 혹은 베를린주 정부를 지칭하는 것임을 미리 밝혀 둔다.

 

가난하지만 섹시한 도시

사회민주당 출신으로 베를린시장을 세 번이나 역임(2001-2014)한 클라우스 보베라이트(Klaus Wowereit)는 2003년의 한 인터뷰에서 “베를린은 가난하지만 섹시한 (Berlin ist arm, aber sexy)” 도시라고 말했다. 이게 무슨 말인지는 베를린 도심을 한 시간만 걸어 보면 알 수 있다. 베를린의 거리는 "거대한 문화 실험실”^[1]이다. 그라피티와 거리 미술은 이 도시의 자유와 분방함, 저항 정신을 과시한다. 그라피티는 공공 공간을 둘러싼 투쟁을 환기한다.

거리에서 이뤄지는 예술적 시도들은 공공 공간이 정말로 공공적인가, 공공의 것인가라는 질문을 던진다. 공공 공간은 정치적으로나 사회적으로나 결코 중립적이지 않으며, 충돌과 갈등 — 그것이 물리적이건 공동체 정치적이건, 미학적이건 혹은 문화적이건 — 의 싹을 품고 있다. 거리 미술과 관련해서는 공공 미술 프로젝트를 통해 이득을 얻는 자는 누구이며, 여기서 배제되는 자는 누구인지를 묻는 것이 특히 유의미하다. 거리라는 공공 공간에 작품을 새겨 넣는 것은 공인된 시각 언어와 관념에 대한 저항 행위다. 달리 말하면, 도시 공간을 ‘허가 없이’ 시각적으로 변모시키는 것은 공간의 자본주의적 형성에 대한 일종의 반란 행위다.^[2] 부자와 자본가들에 맞서 그라피티 작가와 거리 예술가들은 공공 공간의 재탈환에 몰두한다.^[3] 그라피티로 가득 찬, 그러나 지금은 하나둘 지워지고 있는 베를린의 도심과 그 주변 공간은 그래서 가난하지만 섹시하다.

가난하지만 섹시하다는 것은 이 도시가 상업적이지 않은 매력을 갖고 있다는 뜻이다. 나는 이 도시의 가난한 섹시함을 드러내는 또 다른 사례로 베를린의 근대 집합 주택 단지 지들룽(Siedlung)을 들고 싶다. 어느 도시가 스스로를 하나의 작품으로 인식하면서 도시의 상품화에 저항한다면, 그 도시는 아직 섹시한 아름다움을 잃지 않았다고 말할 수 있다. 어느 도시의 주택과 주거의 정치가 교환 가치가 아니라 사용 가치를 중심으로 움직이고 있다면, 우리는 그곳을 가난하지만 섹시한 도시라고 말할 수 있다.

여기서, 잠시 19세기 이래 베를린에서의 주택 건설의 역사, 특히 1924년 이후 집합 주택 단지 건설의 역사를 간략히 짚어 볼 필요가 있다. 우선, 1차 대전 이후의 심각한 주택난에 직면하여 1923년에 제정된 임차인 보호법(Mieterschutzgesetz)을 주목해야 한다. 이 법에 이어 ‘인플레이션에 따른 건축 부동산에 대한 이익 조정에 관한 법률’에 의거하여 주택 이자세(Hauszinssteuer)가 도입됐다(1924년). 이 세금은 1920년대 전반의 인플레이션에 수반하는 임대료 폭등으로 인해 임대인이 얻었을 것으로 상정된 이득을 재분배하는 것을 목적으로 징수되기 시작했는데, 여기서 조성한 세수는 건축협동조합, 노동조합, 게마인데(기초 자치 단체), 공익적주택건축협회 등에 의한 비영리 주택 건설에 적극적으로 투자됐다.^[4] 흔히 ‘주택 이자세 시기’로 지칭되는 1924년부터 1931년 사이에 건설된 주택 가운데 절반이 주택 이자세를 통해 조성된 세수의 지원을 받았고, 1929년에 그 수치는 79.4퍼센트에 달했다.^[5]

19세기, 교외에 한 가구 주택을 건설하고 이를 계속 늘려 가는 방식으로 도시 공간을 넓혀 간 영국과 달리 독일은 집합 주택을 거대화하는 방식으로 커진 주택 수요에 대응했다. 독일에서는 일찍이 1820년대에 2000명이 사는 400세대의 노동자를 위한 집합 주택 단지가 출현했다. 당시로서는 꽤 큰 규모였다.^[6] 이러한 집합 주택이 베를린에서는 1860년대 이후 많이 건설된 임대 막사(Mietskaserne)^[7]의 형태로 나타났다. 임대 막사는 규모가 극히 작고 환기, 통풍, 화재 대비 등에서 여러 문제를 안고 있던, 방 두 개 혹은 방 세 개의 주거지 50~80개가 한데 모인 대규모 임대 주택을 이르는 말이다.^[8] 임대 막사가 이 시기 이후 다수 등장한 데는 1862년에 책정된 호프레이트 계획안(Hobrechtplan)이 한몫했다. 이 도시 계획은 개개의 토지 구획을 불필요하게 넓고 깊게 설정했기 때문에 행정청은 도로와 접하지 않는 토지의 후면에도 건축이 가능하도록 허용할 수밖에 없었다. 도시 계획 도면을 보면 도시 중심과 교외 사이가 호프레이트 계획안의 적용 대상 구역이 되는데, 관공서 등이 집중해 있는 도심 바로 밖 공간이자 교외 안쪽에 위치한 호프레이트 구역 안에서 밀집도가 높은 임대 막사가 난립하게 된 것은 자연스러운 과정이었다.^[9] 임대 막사는 건물의 수용력을 높이기 위해 미음(ㅁ) 모양의 중정을 품은 건물로 지어졌다.

임대 막사의 등장으로 베를린의 상하수도 보급과 기간 시설 정비가 급속히 진행됐지만, 이들 주거의 열악함에 대해서는 오래전부터 지적돼 왔다. 그러나 옛 지배 계급과 부르주아 시민 계급의 타협적 정치 체제인 입헌 군주제하의 국가와 지방 자치 단체는 이 문제에 개입할 의사가 별로 없었다. 이러한 기조는 총력전 체제로 치러진 1차 세계대전 기간 중의 전시 경제 체제 때부터 변하기 시작해 바이마르 공화국 시기에 전면적으로 수정된다. “1918년에 제정된 프로이센 주택법을 필두로 한 각종 주택 관련 입법이 정비되면서 사회적 주택 건설의 제도적 기반이 확립돼 갔기 때문이다.”^[10]

1920년대에 집합 주택 단지 건설이 집중된 것은 이러한 역사를 배경으로 하고 있다. 이때 만들어진 집합 주택 단지 중 여섯 개가 2008년에 유네스코 세계 유산에 등재됐다.^[11] 유네스코는 20세기 초에 건설된 이들 여섯 개 집합 주택 단지들의 건축 문화적 가치를 높이 평가하지만, 나는 이들 주택 단지의 사회적 가치에 주목하고 싶다. 가난에서 발생하는 이웃 간 갈등과 분쟁을 겪으면서도 중정에 모여 함께 놀이하고, 토론하고 투쟁해 나갔던 주민들의 사회적 삶은 때로는 ‘공화국의 적’에 맞서 함께 총을 드는 공동체(팔켄베르크 전원주택 단지 사례)로까지 발전했다.

이들 주택 단지의 사회적 가치는 기획자, 설계자, 건설 주체 등을 통해서도 드러난다. 여섯 개의 집합 주택 단지 중 가장 빨리 건설된 팔켄베르크 전원주택 단지를 포함하여 네 개의 단지를 설계한 사람은 브루노 타우트(Bruno Taut)다. 집합 주택 단지의 사회적 가치를 가장 잘 이해한 건축가였던 그는 콘크리트를 주재료로 한, 모던하고 편의 시설을 갖춘 집합 주택을 설계・시공하는 한편, 집합 주택이 주는 획일성에서 탈피하기 위해 색채를 탁월하게 이용했다. 그는 또한 주택을 소규모로 설계함으로써 노동자 계급도 월세를 감당할 수 있는 주거를 공급하려고 했다.^[12] 사회 민주주의^[13] 건축 이념을 현실에서 구현해 보고자 했던 마르틴 바그너(Martin Wagner)는 1926년부터 1933년까지 7년간 베를린시의 도시 건설 감독관을 역임하며 이러한 브루노 타우트의 건축 계획을 지원했다. 그리고 이들의 기획과 설계를 기초로 실제 주택 단지 조성에 참여한 주체들은 주택 이자세로 조성된 공적 자금의 지원을 받은 건축협동조합, 노동조합이 만든 조직, 지방 자치 단체가 만든 조직, 사택(社宅), 그리고 공익적주택건축협회 등 비영리 주택 건설 단체들이었다.^[14]

그러나 바이마르 공화국 시기에 계획되고 집행됐던 집합 주택 단지 건설은 1929년 대공항 이후 사실상 중단된다. 경제적 위기와 불안정한 재정 상태 — 원래 주택 이자세는 인플레이션 이득에 근거한 한시적인 세금으로 구상됐다^[15] — 가 주된 이유겠지만, 나치스와 같은 세력들이 사회 민주주의 이념을 구현한 근대적 건축 실험을 좋아할 리도 만무했다. 나치스는 낭만주의적・민족주의적 건축 양식에 열광하면서 싱켈(Karl Friedrich Schinkel)이 구축한 고전주의 전통을 1930년대에 되살리려 했다. 그 대표적인 예가 히틀러의 수석 건축가였던 알베르트 슈페어(Albert Speer)의 베를린 개조 계획이었다. 1936년 베를린 올림픽을 전후로 국가 사회주의자, 나치스들의 관심은 오로지 베를린을 세계적인 메트로폴리스로 만드는 것이었다.

19세기 중반 이래 집합 주택 단지의 건설은 노동자들을 한곳에 뿌리내리게 해 자신들의 산업 시설에 결속시키고, 직원이나 숙련 노동자 중 회사에 충성하는 이들을 만들어 내기 위한 목적(19세기의 회사 주택)^[16], 혹은 노동자들의 저항을 봉쇄할 반혁명 전략으로 기획되고 집행된 측면이 있다. 열악한 주거 환경이 결국 노동 계급을 사회민주당으로 기울게 할 것이라는 공포감을 가졌던 부르주아 계급 사회 개혁가들 — 대표적으로 1873년에 조직된 사회정책협회(Verein für Socialpolitik) 소속 언론, 학문, 정치, 경제계 인사들 — 은 노동자 주택 문제에 관심을 가져야 한다고 호소했다. 이러한 호소는 19세기 중엽 이래 지속됐다. 부르주아 계급 중 일부는 공간적 조건이 심각한 사회 문제를 불러일으킬 수 있다는 점을 사회적으로 환기하고, 생산 관계에서 생겨나는 계급 간 갈등과 투쟁을 재생산 조건의 변화, 즉 주거 환경의 개선을 통해 완화하고자 했다.^[17]

그러나 이것이 전부는 아니었다. 20세기 집합 주택의 건설은 19세기 중반 이후 조합 주택을 건설하려는 노동자 자치 운동과도 연결되어 있다. 앞서 언급한 지들룽은 이 운동의 한 정점을 이룬다. 나는 여섯 개의 지들룽이 유네스코 세계 유산에 선정된 것은 이들이 가난하지만 섹시한 베를린 건축 문화의 대표자로서 주거의 역사성, 정치성, 사회성을 표징(表徵)하고 있기 때문이라고 생각한다. 다만, 현재는 이들 주택 단지 중 네 개를 베를린 제1의 임대 주택 회사이자 부동산 복합 기업인 ‘도이체보넨(Deutsche Wohnen)’이 소유하고 있다.

1990년대와 2000년대 민영화 광풍이 불던 시기엔 어느 나라에서건 사회민주당 등 중도 좌파들이 주택 민영화에 반대하지 않았다. 심지어 적극적으로 자신들이 나서서 공공 주택을 팔아 버렸다. 공공 부문의 부채 비율이 너무 높은데, 그 부채의 상당 부분이 공공 주택 건설로 인한 것이라는 논리를 대면서 말이다.^[18] 1920년대의 집합 주택 단지 중 다수가 이 시기에 시장으로 넘어가 버렸다. ‘집은 넘쳐나고 돈은 바닥이다, 그러니 시가 가진 공공 주택을 다 팔아야 한다’는 논리였다. 이런 맥락을 이해하고 다시 읽으면, 가난하지만 섹시한 도시라는 표현은 난센스가 된다. 가난하지만 섹시하다는 보베라이트의 말은 좋게 말해 도시 마케팅, 실질적으로는 도시의 공유 자원을 매각하려 나선 신자유주의자들의 정치 강령이었던 셈이다.

다만, 2017년에 이어 2021년의 적(사회민주당)-적(좌파당)-녹(녹색당) 연정을 주도했던 베를린 사회민주당 정부는 보베라이트의 정책을 더는 계승하지 않았다 — 2023년 4월에 이 연정은 기독교민주당과 사회민주당의 대연정으로 대체됐다 — . 그것이 일말의 위안이 될까? 그때는 그럴 수밖에 없었다는 그들의 반성을 과연 어떻게 받아들여야 할까? 반성은 말로 하는 게 아니다. 시민들과 함께 도시에서 투기 자본을 몰아내고, 도시를 다시 자신들의 것으로 되돌리려는 시민 저항을 사회민주당이 제도적으로 뒷받침하지 못한다면 그들의 반성은 그저 하나의 수사에 그치고 말 것이다. 자신들의 도시를 되찾기 위한 베를린 시민들의 저항은 런던, 뉴욕^[19] 시민들의 그것과 비교해도 특별한 데가 있다. 그리고 이 특별함은 1920년대 바이마르 시기에 시작된 이후, 오랫동안 독일 주택 법제의 근간이 돼왔던 주택 통제 경제(Wohnungszwangswirtschaft)가 1990년대 이후 급격히 붕괴하기 시작한 것과도 연결돼 있다.

 

격변의 베를린 주택 사정

1990년 독일의 통일 이후 30년 동안 베를린의 주택 사정은 격변했다. 자본 중심의 도시 재개발이 도시 전역에서 전개됐다. 베를린시 당국은 구동독 시절의 노후 주택들을 유지, 관리하는 비용을 떠안지 않으려 했고, 재정적 부담을 이유로 시영 주택을 민간에 매각했다. 특히 보베라이트는 수십만 채의 시 소유 주택 혹은 시가 가진 주택 회사의 지분을 부동산 임대 사업자에게 헐값으로 넘겼다.

도시권 운동가이자 도시 사회학자인 안드레이 홀름이 2016년에 추산한 바에 따르면 통일 직후인 1990년에 베를린시가 소유한 임대 주택은 총 48만 2000호였다. 이는 베를린 전체 주택의 28퍼센트에 해당하는 수치다. 서베를린 지역이 23만 6000호(서베를린 전체 주택 중 24퍼센트), 동베를린 지역이 24만 6000호(동베를린 전체 주택 중 39퍼센트)였다. 동베를린 주민 열 명 중 네 명은 시 소유 주택 생활자였다. 이들 주택은 20개의 시영 주택 회사에 의해 관리됐다. 이후 사유화, 즉 탈사회화(Entsozialisierung)의 광풍이 불면서 이들 주택 중 절반 가까이인 20만 9000호가 민간에 매각됐다. 불과 사반세기 만의 일이다.^[20] 이미 2005년에 시 소유 임대 주택은 27만 3000호에 불과했다. 그런데 매각된 주택 중 절반 이상인 12만 호(57퍼센트)가 보베라이트가 집권한 2001년 이후 민간으로 넘어갔다.^[21] 대규모로 매각된 이들 주택을 매수한 건 도이체보넨, 보노비아와 같은 종합 부동산 기업, 기업형 임대 사업자들이었다.^[22] 물론 이러한 매각이 베를린에서만 일어난 건 아니지만 베를린의 사례는 특히 충격을 안겼다. 측정 시기가 조금 다르기는 하지만, 1997년부터 2007년까지 독일 전역에서 이뤄진 각 주 및 게마인데 소유 주택의 사유화/민영화가 대략 70만 호의 규모인 것을 감안할 때,^[23] 베를린시에서 이뤄진 소유 주택 등의 매각 규모가 얼마나 엄청난지를 알 수 있다.

베를린은 세입자의 도시다. 영국, 미국 등 주요 국가와 비교했을 때 독일은 공공이든 민간이든 임대 주택의 비율이 자가 주택의 비율보다 높은 나라다.^[24] 임대 주택, 세입자의 비율은 도시마다 조금씩 다르지만, 대체로 베를린, 함부르크, 뮌헨과 같은 대도시에서 상대적으로 높다. 베를린은 이 중에서도 세입자 비율이 제일 높다.^[25] 베를린에는 베를린세입자협회가 있다. 세입자협회는 독일의 모든 도시에 있지만, 베를린세입자협회는 규모나 회원 수, 영향력에서 월등하다. 독일의 임차인 단체의 역사는 100년이 넘는다. 최초의 임차인 단체는 1870년대에 에어푸르트에서 결성됐고, 1880년대를 거치며 각 지역 조직이 만들어졌다.^[26] 그러나 제1차 대전 이전엔 임차인 보호법이 제대로 갖춰지지 못했듯, 임차인 단체의 영향력도 미미했다. 그러다가 1차 대전을 거치며 상황은 달라진다. 세입자 보호 조치의 강화는 임차인 조직의 강화로 연결됐고, 양자의 동기화는 지금까지 이어지고 있다.^[27] 베를린 세입자들은 서울의 세입자들과는 비교할 수 없는 주거(점유)의 안정성을 누려 왔다.^[28]

이런 상황이 급격히 변한 건 2000년대 말 금융 위기 이후다. 공공 임대 주택의 매각과 함께 민간 임대 주택이 자가 주택(=소유권 주택)으로 전환되는 일이 빈번히 일어났다. 지난 20년간(1998~2018) 독일의 자가 주택 비율의 추이를 살펴보면, 전체 자가 주택 비율은 40.9퍼센트에서 46.5퍼센트로 상승했다. 미국, 영국에 비하면 자가 주택의 비율은 낮다. 독일 전국과 베를린을 비교해 보면 어떨까. 1998년 당시 전국 평균 자가 비율이 40.9퍼센트일 때 베를린은 11퍼센트였다. 그러던 것이 20년 만에 거의 두 배로 올랐으니(17.4퍼센트), 세입자 도시 베를린이 얼마나 출렁이고 있는지를 알 수 있다.^[29]

베를린에서는 2020년에만 1만 9189호의 집이 임대 주택에서 자가 주택으로 변경됐다. 이 비율은 전년 대비 51퍼센트 늘어난 것이고 지난 6년간의 통계 중 최고치다. 2015년 이래 9만 1000호의 집이 임대 주택에서 자가 주택으로 바뀌었다. 구(區)별 통계치를 보면 프리드리히스하인-크로이츠베르크구가 1만 8000호, 샤를로텐부르크-빌머스도르프구가 1만 4000호다. 슈판다우는 1500호다.^[30] 이 수치는 도시민의 저항이 크로이츠베르크 지역에서 특히 더 격렬한 이유를 보여 준다.

임대 주체가 공공에서 임대 기업으로 바뀌면서 임대료도 크게 올랐다. 2004년에서 2014년 사이 주요 도시의 임대료 상승률은 베를린이 45퍼센트, 뮌헨이 27퍼센트다.^[31] 임대료 폭등은 2013년에 주택 임대차법에 일부 개정이 이루어진 배경이기도 하다(민법 제558조). 그러나 민법, 즉 연방 차원의 임대료 통제는 여러 예외적 사례에서 한계를 드러내고 있다.

예컨대 임대인은 기후 변화 대처라는 명분 아래 주택을 수선해 ‘현대화’하고 이것을 근거로 임대료를 올릴 수 있는 합법적인 수단을 갖고 있다. 이것이 거대 임대 기업이 임대료 상승을 위해 즐겨 사용하는, 이른바 주택의 현대화 조치다. 현대화=대수선=개량 조치란 2013년 독일 민법 개정으로 완전히 새롭게 정의된, 건축상의 변경을 말한다(제555b조). 주택의 개량 조치가 행해지면, 임대인은 집을 위해 지출한 비용의 8퍼센트를 매년 더 걷을 수 있다(제559조 제1항). 이 조항의 실제 적용과 관련하여, 세입자 단체는 개량 조치가 임대료 상승의 수단으로 이용되고 있다고 비판한다.

베를린시가 별도로 시행하려고 했던 임대료 통제에도 제동이 걸렸다. 사정은 이러하다. 보베라이트 이후 2014년부터 2021년까지 베를린시장직을 수행한 미하엘 뮐러(사회민주당)는 2016년의 제2기 시 정부를 적(사회민주당)-적(좌파당)-녹(녹색당)의 연립 정부로 구성했다. 이 제2기 시 정부하에서 주택 정책을 담당한 정당은 좌파당이었다. 좌파당은 한계를 드러낸 연방 차원의 임대료 규제를 보완하고, 지불 가능한 수준의 주거를 확보하기 위해 주 차원의 입법 조치가 필요하다는 방침을 세웠다^[32]. 이를 관철하기 위해 관련 부처와 연립 정부 참여 정당 간의 논의 끝에 법적으로 강제되는 5년간의 임대료 동결이라는 핵심 정책 사항을 확정한 뒤, 이를 법제화했다. 그 결과물이 바로 ‘2020년 2월 11일 자 임대료 제한에 관한 법률 개정법’이었고, 이 개정 법률의 핵심이 바로 ‘베를린 주택 임대료 제한법’이었다. 베를린만의 독자적인 임대료 상한 규정을 담고 있는 이 ‘임대료 제한법’은 2019년 6월 18일을 기준으로 5년간 임대료를 동결하며, 임대료 최고 한도를 넘기면 임차인은 한도를 넘는 임대료 부분의 반환을 청구할 수 있도록 했다. 또한 신규 임대의 경우에도 임대료 상한을 적용하도록 했고, 기존 임대료도 임대료 상한 기준에 맞춰 감축할 수 있도록 했다.

이 법률이 제정되자 민간 임대 기업 측은 즉각 반발했다. 건설에 투자가 안 될 것이고, 건물의 수선 관리가 어려울 것이라는 논리를 들이댔다. 그러나 이 법률 제정에 앞장섰던, 2020년 2월 당시 도시 발전 및 주거 문제 담당 장관이었던 좌파당의 카트린 롬프셔(Katrin Lompscher)는^[33] 집을 짓는 게 능사가 아니고, 가진 집을 잘 배분하고 통제하는 것이 정치의 역할이라고 줄기차게 주장했다. 그러면서 이것이 적-적-녹의 베를린 연립 정부가 수립된 2016년 이후 줄곧 추진해 온 정책임을 강조했다.^[34] 이런 그의 기본 입장(이른바 ‘베를린 모델’)은 기독교민주당 등 보수 정치 진영으로부터 엄청난 비판과 공격의 대상이 됐다. 롬프셔는 ‘건설을 안 하는 건설부 장관’이라는 별명까지 얻었다.

베를린의 150만 주택이 임대료 동결 정책의 대상이 됐다. 또한 그간 임대료 인상을 위한 편법으로 사용된 대수선=개량 조치는 행정 당국의 사전 승인을 받아야 했다. 이 법안이 만들어졌을 때부터 연방의회의 법안검토부서는 이 문제는 주가 아닌 연방이 규제 권한을 갖는 사안이라고 반박했다. 결국 이 법률은 연방헌법재판소에 제소됐다. 동 재판소는 2021년 3월 25일, 이 법률이 위헌 무효라고 결정했다. 연방헌법재판소의 위헌 이유는 다음과 같았다.

민간이 돈을 대어 건설하고 자유로운 주택 시장에 제공하는 주거 공간에 대한 규율은 경합적 입법 사항이다. 이것은 연방이 법률로 그 입법권을 행사하지 않는 경우, 그리고 그러한 한도에서만 주가 입법권을 행사할 수 있다는 의미다(독일 헌법 제70조, 제72조). 그런데 이미 연방 입법자가 민법 제556조-제561조를 통해 임대료 법을 제정했으므로, 연방법의 봉쇄 효과에 의해 주는 입법 권한을 갖지 못한다.^[35]

베를린 주택 임대료 제한법은 이러한 연방과 주의 권한 배분 규정을 위반하여 임대료를 규율하므로 법률 전체가 무효다.^[36] 베를린 독자의 임대료 규제법이 연방헌법재판소의 결정으로 무효가 되면서 베를린 세입자 투쟁은 일격을 당했다. 그러나 주거의 안정성, 감당할 수 있는 임대료를 위한 그들의 투쟁까지 패배한 것은 아니다. 연방헌법재판소가 지적한 위헌 이유는 연방과 주의 권한 배분 규정 위반이다. 주택 시장을 규율할 주의 공법적 권한 전체를 봉쇄한 것이 아니다. 베를린의 세입자 운동은 임대료 규제를 포함하여 민간 임대 주택 시장을 규제할 민주주의적 권력을 어떤 방식으로든 찾아내려고 할 것이다.

독일에서 임대료 규제 등 민간 임대 주택 시장 규제가 중요한 이유가 있다. 독일은 네덜란드, 오스트리아, 스웨덴 등과 달리 공공 임대 주택보다는 민간 임대 주택의 비중이 높으며,^[37] 임대료를 통제함으로써 주택 시장을 관리해 온 나라다. 덴마크의 사회학자 에스핑앤더슨(Gøsta Esping-Andersen)은 복지 국가 레짐(체제)이라는 개념을 동원하여, 보수주의, 자유주의, 사회 민주주의 레짐하에서 복지 국가가 각각 어떻게 다른 양상으로 전개되는지를 설명했다.^[38] 토지 및 부동산 연구자들은 에스핑앤더슨의 이런 논의를 응용하여 토지 시장에 대한 복지 자본주의의 대응이 위 세 레짐별로 각각 달라질 수 있다고 설명한다.^[39] 이것을 주택 레짐/주택 체제(Housing Regime)라 한다. 주택 문제를 주택 레짐/주택 체제로 바라본다는 것은 “개별 국가들의 구체적인 주택 정책을 고려하는 선을 넘어” “이를 자유주의, 보수주의, 사회 민주주의 등 다양한 이데올로기와의 관련 속에서, 그리고 계급 갈등, 국민 국가 건설, 조합주의, 부의 재분배 등, 권력 관계와의 폭넓은 관련 속에서 바라본다는 의미다.”^[40]

보수주의 레짐의 독일 복지 국가는 임대 주택을 자가 주택보다 더 중시한다는 점에서 영국, 미국 등의 자유주의 레짐과 다르다. 또한 독일 복지 국가는 정책의 초점을 공공 임대 주택의 보유 확대보다는 민간 임대 주택의 관리 강화에 둔다는 점에서 네덜란드, 스웨덴과 같은 북유럽 사회 민주주의 레짐과도 구별된다. 독일 임대 주택 시장의 행위자에는 다양한 형태의 주택조합, 교회, 공익적주택건설협회, 노동조합 같은 조직이 있다.^[41] 이들은 민간 영역에 속하지만, 국가는 이들에게 각종 보조금을 지급해 사회 주택 공급을 조절한다. 따라서 주택 문제에서 독일 복지 국가의 레짐은 조합주의의 성격도 갖고 있다.^[42]

통일 후 베를린시 정부가 동베를린의 공공 임대 주택을 위시해 공적 주체가 보유한 주택을 민간에 대량으로 매각한 이유는 무엇일까? 정책 결정권자들은 이렇게 해도 주택에 대한 소유 여부와 무관하게 임대 시장을 적절히 통제해 온 기존 시스템이 문제없이 계속 작동할 것이라고 믿었을 것이다. 임대료 통제 등에서 큰 어려움이 없을 것이라고 본 것이다. 이러한 믿음의 배경에는 독일에 고유한 사회 주택 제도가 있다.

사회 주택은 독일식 질서 자유주의가 표방하는 사회적 시장 경제를 주택 영역에 적용한 것이다. 사회적 시장 경제가 어디까지나 시장 경제를 중심에 놓고 사회적 공정 차원에서 이를 보완하듯이, 사회 주택의 건설도 기본적으로 시장에 맡겨져 있다. 국가는 대신에 주택 건설 시에 공적 보조금을 지급한다. 이 공적 지원을 받은 주택은 그 대부금이 상환될 때까지 혹은 보조금이 교부되는 기간인 구속 기간(Bindungsfrist) 동안 사회 주택의 역할을 한다. 구속 기간은 주법으로 규정되는데 대체로 20년에서 30년 사이로 정해져 있다. 구속 기간이 종료된 사회 주택은 일정 기간의 유예를 거쳐 통상의 민간 주택이 된다.

독일의 사회 주택은 영구적으로 국가가 소유하는 비상품화된 주택이 아니라 장기적으로 민간 주택으로의 전환을 염두에 두고 건설된 주택이다. 독일의 사회 주택은 사회 주택 건설에 이용된 공적 자금을 상환하거나 일정 기간이 경과하면 민간 주택으로 전환된다는 점에서 한번 사회 주택으로 지어지면 지속적으로 사회 주택으로 남게 되는 오스트리아 빈의 사회 주택과는 궤를 달리한다.^[43] 베를린시장과 그의 참모들은 어차피 사회 주택은 구속 기간이 지나면 일정 기간의 유예를 거쳐 민간 주택이 되는 것이므로, 구속 기간이 지난 사회 주택을 시가 소유하나 개인이 소유하나 차이는 없다고 생각하면서, 민간 주택이어도 민법상 임대료 규제 및 계약 해지 보호가 작동하므로 소유를 이전하는 것은 큰 문제가 안 된다고 판단했을 것이다. 그러나 이는 순진한 생각이었다. 혹은 시가 소유한 주택을 매각하기 위한 ‘알리바이’에 불과했다.

2000년대 말의 세계적 금융 위기 이후 갈 곳 없는 유휴 자본은 금융 위기로부터 교훈을 얻어 더 적극적으로 부동산에 투자했다. 이들 투자자들의 목표는 오직 하나, 이윤의 극대화다. 앞서 보았듯이, 신축 주택이 아니어도 독일 민법상의 주택 임대차 규정에는 임대료를 올릴 수 있는 통로가 마련돼 있다. 현대화=대수선 조치다. 투자자들은 값싸게 매입한 시영 주택을 비싸게 리모델링해 임대료를 대폭 올렸다. 싹 고친 뒤 비싸게 만든 주택에 들어올 수 있는 이들은 최소한 중산층 이상이다. 그러나 이렇게 리모델링을 하려면 우선 기존의 가난한 세입자들을 내보내는 게 편리하다. 이를 위해 부동산 임대 기업들은 매입한 낡은 주택과 시설을 그대로 방치해(예컨대 고장 난 난방 시설을 수리하지 않음) 자연스럽게 이들을 기존 주택에서 내쫓는다. 반면 과거 사회 주택이었다가 구속 기간이 경과한 주택을 여전히 시나 게마인데가 소유하고 있는 경우, 사회 주택 거주 자격 기준을 충족하는 거주자의 비율은 민간의 그것에 비해 현저히 높다.^[44] 이 통계만 봐도 공적 부문의 주택을 매각한 자들이 틀렸음이 증명된다. 주택을 소유하고 있는 주체가 공적 부문인가 시장 영역인가에 따라, 주거권에서 가장 중요한 요소 중 하나인 점유의 안정성 보장 수준이 유의미하게 달라짐을 확인할 수 있기 때문이다.

 

독일에 복덕방이 적은 이유

2010년 3월부터 5월까지 경향신문은 ‘어디 사세요? 주거의 사회학’이라는 주제로 19회에 걸쳐 기획 기사를 내보냈다.^[45] 나도 예전에 이 기사들을 읽으며 소개된 독일 사례에 감탄했다. 역시 사회 국가 독일은 다르다고 생각했다. 그러나 10년도 더 지난 지금은 어떤가? 적어도 기사 중 베를린 부분은 다시 써야 할 판이다. 프리드리히스하인의 130제곱미터 아파트가 2010년에 월세 660유로였다면^[46], 지금은 그 가격에 절대 임차할 수 없다. 임대료는 두 배 이상 올랐고 주택 임대 기업의 시세 차익은 네 배 이상 상승했다.^[47] 세입자의 도시^[48] 베를린에서 벌어지는 급격한 임대료 상승은 대다수 시민의 숨통을 죄고 있다. 특히 임대 주택 비중이 높고 월세도 비교적 저렴했던, 구동베를린 지역에서의 임대료 폭등은 억 소리가 나게 한다. 2017년에만 베를린의 월세는 평균 20.5퍼센트 상승했다.^[49] 여기에, 주택 임대차 관계의 계속 및 해지에서 집주인인 부동산 기업의 힘이 점점 더 세지는 것도 간과할 수 없다.

독일 민법 제2편(채권 관계의 법) 제8장(개별적 채권 관계) 제5절(사용 임대차 계약・용익 임대차 계약) 제5항(사용 임대차 관계의 종료; 제568-제576b조)은 주택 임대차 관계를 어떻게 종료할 수 있는지에 대해 상세하게 규정하고 있다. 이 중 제573조는 임대인의 통상 해지를, 제575조와 제575a조는 ‘기간의 정함이 있는 주택 임대차 계약’과 그것의 해지를 각각 규정한다.^[50] 후자를 정기(定期) 임대차 계약이라고 부른다. 정기 임대차 계약은 합의된 기간의 만료와 함께 종료하는데 이러한 계약의 체결이 인정되는 요건은 매우 엄격하게 제한되므로, 독일에서 주택 임대차 관계는 원칙적으로 기한의 제한이 없다. 그래서 독일의 세입자들은 ‘우리처럼’ 2년 혹은 4년마다 이사를 강요당하지 않는다. 자주 이사를 안 하니 독일의 부동산 중개 업무의 양상도 한국과는 다를 수밖에 없다. 독일에 처음 갔을 때 나는 거리에서 복덕방을 찾다가 결국 포기했던 기억이 있다.

독일의 입법자는 임대인이 주택 임대차 관계에 기간을 정하거나 그 관계를 해지하는 것을 제한함으로써 주택 임대차 계약에 대한 강력한 ‘존속 보호(Bestandsschtuz)’를 실행하고 있다. 기간의 정함이 없는 통상의 주택 임대차 계약에서는 이러한 존속 보호가 이중의 방식으로 실행되고 있다.

첫째, 임대인은 ‘정당한 이익’이 있을 때만 주택 임대차 계약을 해지할 수 있다(제573조 제1항 제1문). 이 정당한 이익의 대표적인 사유가 이른바 자기 필요(Eigenbedarf)다.^[51] 임대인이 임차인에게 임대한 주택을 자신 또는 자기 가족 구성원 등의 사용을 위해 해지하는 경우가 이에 해당한다. 나아가 임대료를 올리기 위한 목적의 해지는 허용되지 않는다(동 법 제573조 제1항 제2문). 이러다 보니 독일에서 주택 임대차 관계는 수십 년이고 지속하는 경우가 허다하다.^[52]

둘째, 임대인이 해지권을 행사하기 위해서는 그 해지가 임차인에게 가혹한 경우가 아니어야 한다. 제574조에 제1항은 다음과 같이 규정한다. “임대차 관계의 종료가 임차인, 그의 가족 또는 그의 세대의 다른 구성원에게 가혹한 것으로서 임대인의 정당한 이익을 형량하더라도 정당화되지 아니할 경우에는, 임차인은 해지에 대하여 이의를 제기하고 임대인에게 임대차 관계의 계속을 청구할 수” 있다(동 조 제1항). 여기에 더해, “적절한 대체 주거 공간이 기대 가능한 조건으로 마련될 수 없을 때”에는 해지가 임차인에게 가혹한 것이 되므로 해지는 제한된다.”(동 조 제2항). 임대인의 정당한 이익이 있더라도, 그 해지가 임차인에게 가혹하면 임대차 관계를 계속 유지하게 하는 조항이다. 제573조와 제574조는 주택 임대차 관계를 규율하는 민법 조항 중에서도 독일 헌법상의 사회적 법치 국가 원리, 재산권의 사회적 의무(제14조)를 구체화한 사회적 임대차법 조항으로 이해되고 있다.

임차인의 법적 지위가 이렇게 강력해진 것은 하루아침에 된 일은 아니다. 임차인 보호 조항만 해도 100년에 걸쳐, 임차인 보호법에 규정됐다가 민법전에 편입됐다가를 반복했는데, 입법자는 상황에 따라, 임차인의 지위를 강력하게 보호하거나 규제 완화를 통해 보호의 강도를 느슨하게 풀었다. 임차인을 임대인의 해약 고지로부터 보호하는 자기 필요 조항의 변천만 간략히 소개하면 대략 이러하다.

원래 1900년 1월 1일 발효한 독일 민법전에는 임차인을 계약 해지로부터 보호하는 조항이 없었다. 그러다가 1차 대전 이후 심각한 주택난에 직면하자 앞서 보았듯이 1923년에 민법전과는 별개로 임차인 보호법이 제정되기에 이른다. 동 법률은 부분적 수정을 거쳐 1965년까지 유지됐다. 그러나 이미 1960년의 ‘주택 통제 경제의 폐지와 사회적 임차법·주택법에 관한 법률(뤼케법)’ 이래 임차인 보호 법제는 후퇴하기 시작했다. 즉, 이 개정 법률에 의해 임차인 보호법상의 자기 필요의 범위는 확대되고, 임차인의 개축 인용 의무가 도입됐다. 또한 임차인 보호법이 1966년 1월 1일 자로 폐지되고 같은 날 개정 민법이 발효하면서 임차인 보호는 더는 임차인 보호법이 아니라 민법이 규율하게 됐다. 이러한 이행 과정에서 임차인을 해지로부터 보호하는 법적 규제는 크게 약화했다. 특히 임대인은 계약을 해지할 때 더는 자기 필요를 이유로 제시할 필요도 없게 됐다. 이로 인해 사회적 약자인 임차인의 지위가 약화할 것임은 명백했다.

이에, 1969년 집권한 사회민주당-자유민주당 연립 정부는 1971년 이래 재차 임차인의 지위를 강화하는 법 개정에 착수하게 된다(1971년의 제1차 주택 사용 임대차 해지 보호법). 현재의 자기 필요 조항은 이렇게 해서 1974년(제2차 주택 사용 임대차 해지 보호법)에 다시 민법전에 들어와 지금까지 유지되고 있다.^[53] 특히 1974년 법은 독일 주택 정책 역사에서 기념비적인 성격을 갖고 있다고 평가받는다.^[54]

입법자만 노력한 것이 아니다. 민사 사건, 형사 사건의 최고 법원인 연방대법원(BGH)은 ‘자기 필요’를 매우 엄격하게 해석함으로써 임차인의 ‘계속 살 권리(존속 보장)’를 적극적으로 보호해 왔다. 연방헌법재판소는 1985년에 사회적 임대차 조항(특히 제573조)의 합헌성을 확인하는 최초의 기본 판례를 내놨지만^[55] 이미 이런 방향으로 선례들을 1970년대 중반 이후 축적해 오고 있었다. 나아가 동 재판소는 ‘임차인 재산권 판결’^[56]에서 임차권을 임대권의 소유권(민법상의 소유권)과 동등한 헌법상의 재산권으로 판단했다. 임차인의 점유권을 재산권으로 파악하게 된다면 점유의 법적 안정성은 재산권 보장의 핵심 기능인 존속 보장에 의거해 방어할 수 있게 된다.^[57]

그러나, 임차인을 보호하려는 국가 권력의 적극적 태도는 2000년대 이후 점차 후퇴하고 있다. 특히 법원의 보수화가 두드러진다. 세입자들의 집회에 나가 보면 이런 변화에 대한 비판이 꼭 나온다. 예컨대 우리나라의 ‘민주화를위한변호사모임(민변)’과 유사한 조직인 ‘공화주의변호사모임’^[58]의 관계자는 이렇게 말한다. ‘임차인이 고통당하는 건 입법자 혼자 잘못해서 그런 게 아니다. 법원이 자기 필요 조항의 해석 등에서 임대인의 손을 들어줌으로써 임대 시장의 신자유주의화를 가속화하고 있는 탓도 크다.’^[59]

물론 그 반대의 사례도 여전히 존재한다. 2019년 베를린 지방법원(민사, 2심)은 주택 임대차 계약의 해지와 관련해 노인은 특별한 보호를 받을 수 있다고 판시해 세입자 단체와 제 정당의 지지를 받았다.^[60] 이 판결에 따르면 임차인들은 자신들의 나이가 고령이라는 이유만으로도 (다른 것을 고려할 것 없이) 곧바로 주택 임대차 관계의 계속 유지를 주장할 수 있는 권리가 있다. 앞에서도 간략히 설명했듯이, 임대인이 정당한 이익에 기초한 해지라고 하더라도, 임차인이 이로 인해 가혹한 상황에 처하게 된다면 임차인은 임대차 관계의 계속을 임대인에게 청구할 수 있다(독일 민법 제574조). 실무에서는 이 ‘가혹’과 관련하여 여러 형량 사유들을 판례로 축적해 왔는데, 고령도 그중 하나다. 재판부는 노인들이 갖는 (존엄을 구할) 가치 청구권 및 존중 청구권이 있다고 봤는데, 이들 권리는 헌법상의 인간의 존엄 조항과 사회 국가 조항에 근거를 두고 있다. 판결에 대한 상고는 허가되지 않았다. 재판부는 원칙적으로 그와 같은 가혹 사유가 인정될 수 있는 나이에 대해서는 정확히 밝히지 않았다. 다만, 해지 통지가 있었던 시점에 두 피고는 모두 80세 이상이었다. 그 정도 나이면 “종합적인 판단 기준에 따를 때 고령”에 해당한다고 봤다.^[61]

임대인이라면 누구라도 지켜야 하는 ‘해약 고지 사유’, 임차인이라면 누구라도 주장할 수 있는 ‘가혹 사유 항변’이라는 이중의 존속 보장이 위와 같은 구체적 사례에서 실무적으로도 관철된다면, 세입자는 자신의 주거권을 위한 싸움에 나설 힘과 용기를 얻을 수 있다. 독일의 법제에는 이러한 싸움을 지역과 마을 사람 모두의 투쟁으로 만들어 낼 수 있는 연결 고리가 존재한다. 그것이 우리의 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률(=도시계획법)’에 해당하는 건설법전(Baugesetzbuch)상의 ‘주민-지구(地區) 유지 구역(동 법 제172조) 및 선매권 제도’다.

건설법전 제172조는 ‘구역의 건축물 및 특성의 유지(유지 조례)’^[62]라는 표제를 달고 있는데, 도시 계획적 관점에서 유지해야 할 건축물과 주민 구성 등에 대해 규율한다. 특히 주민 구성을 유지하기 위해 구역을 설정하는 식의 규제에 주목할 필요가 있다. 주민-지구 유지 구역은 다른 말로 ‘사회 유지 구역’이라고도 한다. 가난한 세입자들이 살던 임대 주택 집중 지역이 리모델링, 대수선 등으로 갑자기 중산층 자가 주택 단지로 바뀌는 것을 방지하고자 하는 공법적 개입 장치라고 보면 된다. 주거 건물이 상업 공간으로 탈바꿈하는 것도 차단하는 수단이다. 나아가, 주민-지구 유지 구역의 주택이 매매되는 과정에서 임대료가 폭등할 조짐이 보이면 게마인데가 그 매매에 개입해 해당 주택을 매입하고, 향후 이를 공영 주택으로 운영하는 조치를 취할 수 있다. 이를 건설법전상의 선매권이라고 한다(동 법 제24조-제28조).

당연히 이런 규제들은 집주인인 소유권자의 반발을 불러왔다. 이로 인한 갈등과 분쟁의 결론은 독일 연방행정법원의 판례에 축적돼 있다. 그런데 이 영역에서도 법원의 보수화가 관측되고 있다. 최근 사례로는 게마인데의 선매권 행사에 제동을 건 2021년 연방행정법원의 판례를 들 수 있다.^[63] 동 법원은 선매권을 행사함으로써 부동산 금융 자본의 침탈로부터 주민을 지켜온 기존의 게마인데 정치에 새로운 빗장을 걸었다. 즉, 연방행정법원은 주택을 매입한 소유자가 향후 기존 세입자들을 축출하는 등, 주민-지구 유지 구역 제도의 취지에 반하는 행동을 할 것이 예상된다는 판단만으로는 선매권 행사가 불가능하다고 봤다. 이로써 게마인데의 선매권 행사는 더 어려워졌지만, 그렇다고 지역 정치가 여기서 중단하지는 않을 것이다. 법 조항과 그것에 대한 해석은 사회·경제적 대립과 (이데올로기) 투쟁을 반영한다. 독일에서 전개된 주택 임대차법과 도시계획법의 이론과 실무는 이를 잘 보여 준다. 이 분야에서 법원의 법 해석과 행정부의 법 집행, 나아가 국회의 입법 행위의 향방은 도시민의 투쟁이 얼마나 효과적으로 전개되느냐에 달려 있다.