공영 방송은 정치적이다

공영 방송이란 무엇인가에 대한 얘기를 시작하기 전에, 한 가지 기억해야 할 것이 있다. 머릿속에서 KBS를 지우는 것이다. 인지언어학자 조지 레이코프는 “코끼리는 생각하지 마”라고 말하는 순간, 사람들은 코끼리를 생각하게 되고 그것이 프레임 형성의 시작이라고 했다.^[1] 지금부터 “KBS는 생각하지 마”라고 얘기를 꺼냈으니, 이제 이 글을 읽는 내내 KBS를 생각하지 않을 수 없을 것이다. 그래서 단서를 붙여야 한다.

“공영 방송이 KBS라고 생각하지 마.” 이 문장은 여러 가지로 해석될 수 있다. 공영 방송이 KBS와 동의어가 아니라는 것일 수도 있고, KBS가 공영 방송에 부합하는 모습을 보이지 못한다는 것일 수도 있다. KBS를 머리에서 지워야 하는 이유는 지금부터 소개할 공영 방송의 모습이 우리가 아는 KBS와 사뭇 다를 수 있기 때문이다. 공영 방송이 KBS라고 생각하는 순간, “KBS는 안 이렇던데?”, “KBS가 이런 모습을 보인 적이 없는데?” 하는 생각으로 이어지고, 그러한 생각은 공영 방송 제도를 편견 없이 이해하는 데 장애물로 작동한다. 공영 방송과 KBS를 분리해서 사고하는 것이 공영 방송 논의의 출발점이다.

공영 방송은 무엇인가? 일반적으로는 소유관계가 공적이고, 재원을 공공에서 충당하며, 공공을 위한 서비스를 하는 방송을 말한다. 즉, 공공으로부터 조직을 형성하고 재원을 조달하며 그 편익도 공공에게 돌려줄 수 있어야 한다.

공영 방송 제도는 소유관계와 재원, 서비스의 차원에서 ‘공공성’이라는 개념과 마주한다. 그런 점에서 태생적으로 정치적이라는 점을 먼저 이야기할 필요가 있다. 제도의 속성상 여러 사회 세력들이 자신의 이해관계를 극대화하기 위해 싸우고 경쟁하고 갈등하는 장인 것이다.^[2] 동시에 공영 방송은 정치권력과 시장으로부터의 독립을 강요받는다. 이 독립이라는 단어의 무게는 얼마나 강한지, 현재는 정치권과 시장을 넘어 노조, 시민 사회 등 다양한 이해관계로부터의 독립도 중요한 문제가 되었다.

그런데 곰곰이 따져보면 정치적인 것과 독립적인 것이 같이 간다는 건 애당초 불가능하다. 정치란 곧 경쟁이요 싸움인데, 어떻게 누군가와 싸우면서 그 적으로부터 무심하게 갈 수 있느냔 말이다. 이 불가능한 것의 가능성을 타진하는 이론적 개념이 있다. 바로 공영 방송 거버넌스다.

공영 방송 거버넌스
공영 방송 거버넌스란 ‘정부, 시장, 시민 사회 내 다양한 이해관계자들의 상호 작용을 통해 사회적 제도로서의 공영 방송을 운영하는 총체적인 방식’을 뜻한다.^[3] 한국 사회에서 공영 방송 거버넌스는 흔히 ‘공영 방송 지배 구조’ 문제를 중심으로 논의되어 왔다. 공영 방송 감독·집행 기구의 구성 및 운영, 즉 이사회와 사장 선임에 천착해 온 것이다. 이게 공영 방송의 미래를 논할 때 충분하지 않다는 문제의식이 있었고, 좀 더 포괄적으로 공영 방송 거버넌스를 논해야 한다는 주장도 있었다. 즉, 정부와 정당, 기업, 사회단체, 시민 사회를 포함한 다양한 이해관계자들이 공영 방송의 특정 목표를 공유하고, 의무와 권한을 행사하는 폭넓은 맥락에서 거버넌스를 사고해야 한다는 것이다. 이런 문제의식에는 감독 기구와 집행 기구에만 초점을 맞춘 공영 방송 거버넌스 논의가 KBS 이사회 구성과 사장 임면을 둘러싼 정치권력 간 갈등, 정권이 바뀔 때마다 불거지는 공정성과 편파성 논란, 갈등과 논란의 반복 재생산 구도 속에 공영 방송에 대한 사회적 불신 증폭이라는 악순환을 불러일으키기 때문이었다.

여기서 잠깐, 공영 방송 거버넌스에 있어 중심에 서 있는 KBS 이사회에 대해 잠깐 살펴보자. KBS 이사회는 공사의 ‘독립성과 공공성을 보장’하기 위한 최고 의결 기관^[4]이다. KBS 이사회는 11명으로 구성되는데, 여권 추천 7인과 야권 추천 4인으로 구성되는 비공식 관행이 계속 이어져 오고 있다. 여야 7:4의 구성 방식에 대한 법적 근거는 어디에도 존재하지 않는다. KBS 사장은 이사회의 제청으로 대통령이 임명한다. 여야 7:4 구도의 이사회는 집권 정당의 의지만 있으면 친정부 인사가 사장으로 선임될 수 있는 배경으로 작동한다. 이사회가 자신을 추천한 여야의 입장을 대변하고 정치적 영향력을 미치는 통로가 되는 것이다.

KBS 이사회를 선임하는 외부 규제 기관 방송통신위원회와 국회 역시 정파성을 띠는 것은 마찬가지다. 방송통신위원회 위원 5명은 여야 3:2의 비율로 구성되며, 국회는 대통령과 여야의 정파적 대립 구도를 반영한다. 공영 방송 이사진과 사장 임명 과정은 대통령-정부·여당-국회-방송통신위원회-이사회-사장으로 이어지는 한국 정치의 축소판인 것이다. 정치권으로부터 자유롭지 않은 공영 방송 이사진과 사장 임명 과정은 오랫동안 논란과 비판의 대상이 되어 왔고 이를 개선하기 위한 논의도 많았지만, 여야의 정치적 득실 계산이 반복되면서 현실화되지 못했다.

실제로 2000년 통합방송법이 제정된 이후 KBS와 관련한 법률 발의안 중 가장 많은 비중을 차지하는 것은 이사회와 집행 기관, 즉 사장 선임에 대한 것이었다. 국회 논의는 매번 여당과 야당 간의 힘겨루기 양상으로 흘러갔다. 여야가 유사한 내용의 법률안을 반복적으로 발의해 놓고 야당은 집권 정당의 영향력 행사를 막기 위한, 여당은 영향력을 유지하기 위한 싸움을 해온 것이다.^[5]

정치에 흔들리는 KBS 인사

국회에서 관련 법안이 공전하는 사이, 대통령과 집권 여당은 KBS 이사회와 사장 선임에 지속적으로 영향력을 행사해 왔다. KBS의 경영 최고 책임자 지위는 영국 BBC나 일본 NHK에 비해 정치적으로 취약하다.^[6] 1973년 이후 새로운 정부가 출범한 뒤 8개월 이내에 KBS 사장이 교체되는 빈도는 78퍼센트에 달한 반면, BBC는 이런 사례가 없었으며 NHK의 경우 일본 총리가 바뀐 뒤 8개월 이내에 교체된 회장은 전임자의 임기가 종료한 사례 외에는 사실상 없었다. KBS 사장의 평균 재임 기간은 33.4개월로, BBC 67.6개월의 절반에도 미치지 못했고, NHK 45.3개월보다도 1년 정도 짧았다. BBC와 NHK 경영 최고 책임자의 재임 기간은 각국의 총리 재임 기간보다 길었다.

이 때문에 한국에선 정권이 바뀌면 공영 방송 사장도 바뀌어야 한다는 인식이 있다.^[7] 공영방송 사장 교체 방식에는 몇 가지 유형이 있다. 정권 변화 이후 일정 기간 사장의 임기가 남아 있음에도 사의를 표명하고 자진 사퇴하거나, 정권 차원에서 공영 방송을 국정 철학 운영의 수단으로 인식하여 강제 해임하거나, 정권 변화를 전후하여 노동조합 등 KBS 내부의 불만이 제기되면서 해임되거나 사퇴하는 유형 등이다. 이 모두는 결국 공영 방송이 정치적으로 취약하다는 걸 보여 준다. 특히 정권 변화 후 사장 해임 과정에서 여야 7:4로 구성된 이사회의 의결 정족수 변화를 위해 방송통신위원회가 야권 추천 이사를 무리하게 해임하는 방식이 이용되면서 정부·여당-방송통신위원회-공영 방송으로 이어지는 정치 병행성이 반복적으로, 적나라하게 드러나고 있는 실정이다.

2008년 7월, 이명박 정부에서 출범한 방송통신위원회는 KBS의 구 여권 추천 인사인 신태섭 교수를 해임했다. 신 교수는 학교의 허락 없이 KBS 이사를 겸직했다는 이유로 동의대학교로부터 해임 통보를 받았고, 방송통신위원회는 국가공무원법에 따른 결격 사유에 해당한다는 이유로 신 교수의 KBS 이사 자격을 박탈했다. 신 교수는 동의대를 상대로 해임 무효 확인 청구 소송을 냈고, 대법원은 2009년 11월 학교 측의 해임이 부당하다는 원심을 최종 확정했다.

2017년 12월, 문재인 정부 방송통신위원회는 KBS의 구 여권 추천 인사인 강규형 이사를 업무 추진비 유용과 KBS 이사 품위 훼손 등을 이유로 해임했다. 강규형 전 이사는 해임에 불복하여 해임 처분 취소 소송을 제기했으며, 2021년 9월 대법원은 해임이 부당하다고 확정했다.

2023년 7월, 윤석열 정부 방송통신위원회는 KBS의 구 여권 추천 인사인 윤석년 이사를 해임했다. 해임 사유는 TV조선 재승인 심사 위법 행위 혐의로 구속 기소돼 KBS의 명예를 실추시키고 국민의 신뢰를 저하했다는 것이다. 2023년 8월에는 구 여권 추천 인사인 남영진 이사장에 대한 해임을 의결했다. 방송통신위원회는 법인 카드 의혹, 구속된 이사의 해임 건의안이 이사회에서 부결된 책임, 경영 평가 부당 개입, 방만 경영 방치 등을 해임 사유로 밝혔다. 이후 여야 6:5로 재편된 KBS 이사회는 김의철 사장의 해임을 의결했다. 해임 사유는 무능 방만 경영으로 인한 심각한 경영 위기 초래, 불공정 편파 방송으로 인한 대국민 신뢰 상실, 수신료 분리 징수 관련 직무 유기와 리더십 상실, 편향된 인사로 인한 공적 책임 위반, 취임 당시 공약 불이행으로 인한 대내외 신뢰 상실, 법률과 규정에 위반된 임명 동의 대상 확대 및 고용 안정 위원회 설치 등이다.

정권 교체 후 여야가 바뀌면 구 여권 추천 인사를 해임하는 방식으로 KBS 이사회의 구성을 변경하고, 재편된 이사회가 사장을 해임하는 행태가 이제껏 반복되어 온 것이다.

공영 방송 이사회 구성과 사장 선임 결과는 정권 변화에 따라 공정 보도 논란, 편파성 시비로 이어질 수밖에 없다. 공영 방송에 제기되는 불공정 보도 논란은 공영 방송의 오랜 과제다. 그러나 한편으로 최고 의결 기구인 이사회와 사장 선임 자체가 정치적으로 이루어지는 상황에서, 어떻게 공영 방송이 공정성을 담보할 수 있는가에 대한 반문도 필요하다.

기존 이사회 구조는 정치적 후견주의와 승자 독식 문화가 작동하는 정치 환경을 바탕으로 하며, 그 한계를 극복하기가 쉽지 않다. 이러한 관점에서 공영 방송 이사회 구성과 운영에 시민의 참여를 확대하는, 이른바 시민 이사제나 시청자 위원회에 더 많은 대의적 기능을 부여하는 안도 제안되고 있다.^[8] 공영 방송 제도가 공영 방송답게 재정립되려면, 이사회와 사장 선임에 있어서 대통령-정부·여당-국회-방송통신위원회-이사장-사장으로 연결되는 정치적 연결 고리를 끊어내야 한다. 여기에는 법 제도 개선도 필요하지만 거버넌스의 전면적인 재설계도 동반돼야 한다. 공영 방송은 이사회와 사장 중심의 거버넌스를 넘어서 정부, 시장, 시민 사회 내 다양한 이해관계자들의 상호 작용을 통해 운영되는 사회적 제도여야 한다. 그러나 이 역시 이념, 지역, 세대 간 격차와 분화가 커져 가는 한국 사회에서 얼마나 현실성이 있을지는 미지수다. 오히려 공영 방송을 좀 더 격화된 이념 전쟁의 공간으로 만들 가능성을 배제할 수 없는 것이다.
 

현실로 나온 수신료 논쟁

공영 방송의 재원을 공적 재원으로 해야 한다는 것의 이면에는 광고나 상업적 활동을 공영 방송의 주된 재원으로 할 때 시청률 경쟁과 시장 경쟁에 내몰림으로써 공적 서비스가 제대로 구현되지 못할 것이라는 우려가 섞여 있다. 공적 재원에 해당하는 대표적인 것이 세금과 수신료다. 세금의 경우 정부가 예산 및 집행 계획을 수립하는 단계에서 공영 방송에 투여될 세금의 규모를 결정하고 직간접적인 영향력을 행사할 수 있다는 점에서 우려가 제기된다. 시장의 영향력보다 더 무서운 것이 정치권력의 영향력이기 때문이다. 그런 맥락에서 수신료는 시민이 그 재원을 부담하고, 재원의 담지자로서 공영 방송 운영을 감시·견제하며 공영 방송이 공적 책무를 다하도록 견인할 수 있는 물적 토대가 된다는 점에서 바람직한 공영 방송 재원의 양태로 간주되어 왔다.

수신료는 세금이 아니다. 공영 방송 사업이라는 특정한 공익사업의 소요 경비를 충당하기 위한 특별 부담금으로, 일반 재정 수입을 목적으로 하는 조세와 그 목적과 성격이 다르다.^[9] 또, 텔레비전 방송을 수신하기 위해 수상기를 소지한 자에게만 부과되어 일반 국민·주민을 대상으로 하는 조세와 차이가 있다. ‘한국방송공사의 텔레비전 방송을 수신하는 자’가 아니라, ‘텔레비전 방송을 수신하기 위해 수상기를 소지하는 자’가 부과 대상이므로 실제 방송 시청 여부와 관계없이 부과되고 방송 수신 빈도와 관계없이 정액으로 정해져 있다는 점에서 공영 방송 서비스에 대한 대가나 수익자 부담금으로 보기도 어렵다. 수신료는 공영 방송이 국가나 각종 이익 단체에 재정적으로 종속되는 것을 방지할 뿐만 아니라 공영 방송 스스로 국민을 위한 다양한 프로그램을 자기 책임하에 형성할 수 있는 계기를 제공하는 효과적이고 적절한 수단이다. 따라서 수신료가 공영 방송의 독립성 및 중립성 확보를 위해 가장 유효한 재원이라는 것이 지금까지 이어져 내려오는 암묵적, 명시적 사회적 합의였다.^[10]

공영 방송 재원으로서 수신료가 갖는 의미는 적지 않지만, 시민이 납부하는 돈이라는 점에서 수신료와 관련한 문제들은 특정 국면에서 난제가 되기도 한다. 이 특정 국면이란 대부분 수신료 액수에 변화를 시도할 때였다.

사실 40년 가까이 수상기를 보유한 모든 가구에 일괄적으로 2500원의 월정액을 부과해 왔다는 것은 이 금액이 한국 사회에서 큰 저항이나 거부를 불러일으키지 않을 수준이었단 걸 의미한다. 그러나 수신료가 자발적 선택에 의한 지불이 아닌 이상, 수신료 상승에 대한 논의가 있으면 이야기는 달라질 수밖에 없다. 수신료 액수의 적정 수준이 얼마인지, KBS가 그만큼의 가치를 수행해 왔고 수행할 것인지에 대한 지극히 회의적인 질문이 동반되기 시작하는 것이다.

공영 방송이 행하는 여러 서비스에 대한 평가는 다분히 모호하다. 그뿐만 아니라 우리나라의 수신료는 공영 방송이 지는 공적 책임의 내용과 범위에 근거해 산정된 것도 아니고 지난 수십 년간 과도한 정치성에 짓눌려 2500원에 박제된 상태다. 이 국면이 되면 수신료는 그냥 뜨거운 정치적 쟁점이 될 뿐이다.

지난 2023년 3월, 수신료 문제는 정치적 쟁점을 넘어 현실이 된다. 정부가 수신료와 전기 요금의 분리 징수를 추진한 것이다. 전기 요금과 합산 부과되는 수신료 분리 징수 법안은 과거에도 다수 발의되었다. 수신료 분리 징수 법안은 16대 국회부터 등장했는데, 모두 야당 의원에 의한 발의였다는 특징을 보인다. 20대 국회에서는 처음으로 수신료 제도를 폐지하고 광고로 재원을 충당하는 법안도 발의됐다. 발의는 발의일 뿐, 실제로 국회에서 수신료와 관련하여 유의미한 제도적 변화를 이룬 적은 단 한 번도 없고, 그 사이 정부는 2023년 7월 방송법 시행령을 개정해 수신료 제도의 취지, 근간을 뿌리째 흔드는 분리 징수를 추진한다. 이례적이라면 이례적이고, 웃프다면 웃프다고 할 수 있는 이것이 수신료와 관련하여 국가가 시행한 거의 최초의 제도적 변화라 하겠다.

과거의 수신료 인상 논쟁

주지하다시피, 현재 공영 방송 수신료 금액은 1981년 결정된 월 2500원에서 동결되어 왔다. 2000년대 이후 KBS는 2007년과 2010년, 2014년, 2021년 등 네 차례에 걸쳐 수신료 인상을 시도했지만 번번이 좌절됐다. 네 차례 모두 주무 기관인 방송통신위원회가 수신료 인상이 필요하다는 의견을 국회에 제출했지만 최종 국회 승인 절차를 넘지 못했다. 그 원인은 복합적이었지만, 수신료 인상 논의의 지형이 항상 여야 간 정치 공방의 한가운데에 자리 잡은 것이 큰 이유였다. KBS의 매출, 비용, 성과 등 실질적 경영 상황에 대한 판단에 근거하기보다는 우리 사회 공영 방송 제도에 내재한 정치 병행성과 맞물려 정치적 공방의 연장선에서 논의가 이루어져 왔던 것이다. 공영 방송 지배 구조의 정치성으로 인해 방송 내용의 불공정성과 정치적 편향성에 대한 논란이 끊임없이 재생산됐고, 이는 수신료 인상을 두고 여야 간, 진보-보수 세력 간 찬반 입장으로 이어져 힘겨루기 양상으로 재연되었다.

수신료 인상 문제는 공영 방송 지배 구조 문제와 맞물려서 ‘선(先) 공영 방송 개혁, 후(後) 수신료 인상’ 주장과 ‘선 수신료 인상, 후 공영 방송 개혁’ 주장이 평행선을 그리며 대립해 왔다. 여야가 바뀔 때마다 주장의 진영은 쉽게 뒤바뀌었다.

수신료 인상을 찬성하는 입장은 수신료 인상을 통해 공영 방송의 안정적 재원을 확보함으로써 공영성을 강화하고 디지털 전환 등 변화하는 미디어 환경에 대응할 수 있도록 해야 한다는 논리에 기반한다. 수신료 인상 이후에 광고를 축소하거나 폐지하고, EBS에 대한 재원 배분 확대나 정치적 독립성 및 공정성 확보 등 개혁을 요구해야 한다는 것이다.^[11]

반면, 수신료 인상을 반대하는 입장은 KBS 이사회 구성과 사장 임명에서부터 비롯되는 지배 구조의 한계로 인해 공영 방송이 정권의 영향력에서 자유롭지 못하며, 이것이 방송의 불공정성과 방만 경영을 낳는 원인이라고 파악한다. 따라서 방만 경영을 개선하기 위한 구조 조정이나 경영 혁신이 선결되어야 수신료 인상이 가능하다고 주장한다. 고위직이 많은 인력 구조, 비용 중 인건비가 차지하는 비중이 높다는 점, 과도한 복리 후생 관련 예산 등이 방만 경영의 대표적 사례에 해당한다.^[12]

수신료 인상을 둘러싼 논쟁은 정치적 논쟁의 매개 차원에서 이루어져 온 측면이 강하다. 적정 수신료 재원의 규모가 어느 정도이고 어떻게 확보할 것인지, 어떻게 경영을 개선할 것인지에 대한 진지한 논의는 이루어지지 않은 채 동어 반복적인 경우가 대부분이었다. 그리고 수신료에 대한 대중의 반감은 엄밀하게 말하면 공영 방송이 수행하는 여러 공적 서비스에 대한 대단히 모호하고 주관적인 판단, 공공 영역은 민간 영역보다 방만하고 비효율적이라는 우리 사회의 전반적인 인식, 무엇보다 공동체주의보다 시장주의를 추동하는 우리 사회의 풍토와도 상당히 맞물려 있다.

수신료 산정 규범과 현실

현행 수신료 산정 방식은 KBS 이사회가 심의·의결한 후 방송통신위원회를 거쳐 국회의 승인을 얻어 확정된다. 통합방송법 제정으로 폐지된, KBS에 대한 독자적인 법이던 한국방송공사법에서는 수신료 액수를 KBS가 결정하고 공보처 장관의 승인을 얻도록 규정하고 있었다. 이에 대해 헌법재판소는 수신료의 결정 행위는 그 금액의 다과를 불문하고 수많은 국민의 이해관계에 직접 관련되는 사안이므로 입법자인 국회가 스스로 결정해야 할 사항이라고 지적하며, 해당 조항이 헌법에 불합치한다고 결정했다.^[13] 공사가 전적으로 수신료 액수를 결정할 수 있게 되면 공영 방송 사업에 필요한 정도를 넘는 금액으로 정할 수 있고, 국민의 경제적 이해관계가 무시당할 수 있다는 것이다. 수신료 액수 결정에 관해 공보처 장관의 승인을 얻도록 하는 것은 행정 기관에 의한 방송 통제 내지 영향력 행사를 초래할 위험을 내포하는 것도 헌법 불합치의 주된 이유였다. 이러한 점을 감안하여 헌법재판소는 국민의 대의 기관인 국회에서 공사의 책무를 수행할 수 있는 적정 규모의 수신료를 산정해야 한다고 봤다. 이 경우에도 입법자는 자의적 판단으로 수신료를 결정하는 것이 아니다. 공사의 기능이 제대로 수행될 수 있으며 방송 프로그램에 관한 자율성이 보장될 수 있도록 적정한 규모의 수신료를 책정해야 한다. 또한 공사에게 보장된 방송의 자유를 위축시킬 정도의 금액으로 수신료를 결정해서는 안 된다고 강조했다.

그러나 규범과 현실 사이에는 너무도 큰 간극이 있다. 국회는 공영 방송의 역할과 공적 책무 수행에 필요한 적정 재원을 산정하고 논의하기보다는 여야 간 정쟁의 수단으로 수신료를 활용해 왔다. 예를 들어 2014년 5월 국회에 제출된 수신료 인상 승인안은 안건 상정의 전제 조건으로 방송의 공정성 보장을 위한 제도 개선 논의와 연계되었다. 야당 측은 수신료 인상에 반대하지 않는다고 하면서 대신 전제 조건으로 KBS 지배 구조 개선을 다룬 방송법 개정안들을 처리해야 한다고 주장했다.^[14]

국회의 승인 절차로 인해 수신료 논의가 정상적으로 이뤄지지 못하는 일이 반복되자, 공영 방송 수신료 관련 법 개정안도 다수 발의됐다. 대표적인 것이 공영 방송 수신료 산정 및 징수를 담당하는 수신료 산정 위원회 신설 법안이다.^[15] 그러나 KBS는 수신료 산정 위원회가 이사회의 고유 권한을 침해할 우려가 있으며, 동일 내용에 대해서 두 기관의 의견이 다를 경우 공영 방송 정책에 혼란이 불가피하다는 점을 들어 반대 의견을 밝힌 바 있다.^[16]

정쟁이 되어버린 수신료 논쟁

이러한 논의 과정은 우리 사회에서 수신료 관련 논의의 위치를 보여 준다. 수신료 논의는 공영 방송의 독립성 구현을 위한 구조 차원의 문제로 고려되는 것이 아니라, 지배 구조와 관련한 정쟁 도구가 되고 수신료를 승인하는 국회의 영향력을 확인하는 기제가 되고 있다. 수신료 재원의 본질은 공영 방송에 어떤 역할과 책무를 부여할 것이며, 그 역할과 책무 수행을 위해 얼마만큼의 재원이 필요할 것인가를 결정하는 사회적 논의 과정이다. 그러나 국회는 본질에 한 발짝도 다가가지 못한 채 정치적 영향력을 온존하려는 정당의 이해관계를 중심으로 공전을 거듭했을 뿐이다.

공영 방송 거버넌스와 수신료 산정 모두 구체적인 개선 방안이 없어서가 아니라 합의할 수 있는 개선 방안을 두고도 여야 간 정치적 득실 계산이 반복되면서 법 개정에 이르지 못하는 결과로 이어졌다. 정권 교체와 맞물리는 끊임없는 입법 공방의 교대 과정은 이 사안이 형식적 법 조항의 문제가 아니라 실질적으로 이를 운영하고 실행하는 주체들의 문제임을 보여 준다. 어떤 법 제도도 그 자체로 완결성을 지니지는 못한다. 결국 공영 방송의 정파성을 비판하면서 그 자신이 정파성의 산파 역할을 하고 있는 국회의 변화가 수반되지 않는 이상 앞으로도 입법 딜레마는 지속될 것이라 예상할 수 있다.
 

정치 논쟁에 가려진 KBS의 책무와 평가

지금까지 살펴본 것처럼 한국의 공영 방송 제도는 이사회와 사장으로 대표되는 거버넌스 구조와 공적 재원으로서 수신료에 대해 과잉 정치화된 논쟁으로 점철되어 왔다. 이 과정에서 우리 사회의 공영 방송이 어떤 역할을 해야 하는지, 그 역할을 다하고 있는지를 어떻게 평가할 것인지에 대한 논의 역시 거의 이루어지지 않았다.

KBS의 공적 책임

방송법 제44조에 명시된 공사의 공적 책임은 모든 방송 사업자에게 공통으로 요구되는 내용과 차별적이지 않을 뿐 아니라 추상적이며 선언적이다. 공영 방송이 여타 방송 사업자와 차별적인 역할을 수행한다면, 공영 방송의 차별적 책무에 대한 논의도 이루어져야 한다. 그러나 현실에서 이것이 어떤 서비스 형태로 구현되어야 하는지에 대한 논의는 거의 이루어지지 않았다. 차별적인 공적 책임과 범위가 구체적으로 제시되지 않다 보니 업무 수행 결과에 대한 평가, 업무 수행에 요구되는 재원의 조달 등에 대한 논의 역시 부실할 수밖에 없었다.

어떻게 평가할 것인가

공영 방송의 차별적 책무에 대한 평가 역시 여타 방송 사업자의 평가 기준과는 달라야 한다. 현행 방송법에 명시된 방송 사업자 평가 방식 중 KBS에만 요구되는 것은 경영 평가와 시청자불만처리위원회 설치뿐이다. KBS 경영 평가 및 공표는 방송법 제49조에 열거된 이사회의 기능 중 하나로, 시청자불만처리위원회는 방송법 제54조 KBS의 업무 중 하나로 명시되어 있다.

KBS가 차별화된 자기 평가 제도로서 자체 시행하고 있는 경영 평가는 공영 방송의 책무 수행 결과를 구체적으로 점검하기에는 부족한 점이 많다. 우선 이사회가 경영 평가단을 구성함으로써 객관적 평가를 하기 어렵다. 매년 경영 평가단이 새로 구성되기 때문에 법정 경영 평가 항목에 대한 세부 평가 항목 등도 자주 변동된다. 추상적 원리와 규범에 따라 평가 지표를 수립하면서 결과보다는 과정을 중심으로 평가가 이뤄지고, 계량화된 지수보다는 정성적인 서술 형태로 제시되어 경영의 성패를 분명하게 보여 주지도 못한다.^[17] 또한 경영 평가의 결과에 대한 책임이나 성과급 또는 인사 고과에 반영하는 환류 체계가 마련돼 있지 않아 경영 평가의 실효성을 기대할 수도 없다.^[18] 현행 법령상에도 경영 평가 시행과 공표에 관한 규정만 있을 뿐 경영 평가의 성과를 반영할 수 있는 내용은 명시되어 있지 않다. 공영 방송 사장이 경영 성과에 대해 책임진다고 법에 명시되어 있지만^[19], 어떻게 책임을 질 것인지에 대한 방법은 언급되어 있지 않다. 이런 문제들은 공영 방송의 경영 평가가 형식적으로 진행되고 있을 가능성을 보여 준다.^[20]

현행 방송법에서 방송 사업자에 대한 가장 광범위한 평가가 이뤄지는 것은 매년 시행하는 방송 평가와 최대 5년 내를 유효 기간으로 하는 재허가 심사라 할 수 있다. 그러나 현행 방송 평가와 재허가 제도는 타 지상파 방송사와 차별적으로 공영 방송에 요구되는 역할과 책임이 무엇인지 명시하고 있지 않다. 공영 방송이 자신의 공적 목적에 복무하며 창의적이고 자율적인 사업을 수행하고자 하는 유인을 제공하지도 못한다. 결국 방송 평가와 재허가 제도는 법에 명시된 최소한의 규제 내용을 준수하고 방송 평가 항목을 중심으로 사업을 운영하면서 성과에 대한 보상도, 미달에 대한 페널티도 부재한 채 현상을 유지하는 데 활용될 뿐 공영 방송의 차별성과 정당성을 확보하는 기제로 작동하지 않는다.
 

현행 공영 방송 평가 제도는 경영의 투명성을 확보하는 데도 역부족이다. 수신료로 운영되는 공영 방송의 특성상 주된 평가의 대상은 예결산에 맞춰 이루어진다. 그러나 예산의 경우 방송통신위원회에 제출해야 하는 의무만 있을 뿐 국회나 시민 사회에 공개가 의무화되어 있지 않다. 방송통신위원회가 예산에 대한 관리 감독 역할을 할 수 있는 근거도 마련되어 있지 않다. 감사원 검사와 국회 승인을 받아야 하는 KBS 결산 심사는 공영 방송 활동 영역에 부합하는 적절한 집행이었는지 평가하기보다는 여야 간 정치적 공방의 장으로 활용된다.^[21] 요컨대, 공영 방송은 투명하고 효과적인 경영을 해야 할 책임이 있지만, 이를 어떤 방식으로 어떻게 심사할 수 있는지는 혼란스러운 상황이다.

시민에게 다가가기 위한 설명 책임

공영 방송이 제대로 자신의 역할을 다하고 있는가를 평가하기 위한 법 제도 개선은 필요하다. 하지만 무엇보다 우선시되어야 하는 것은 공영 방송 스스로 자신의 설명 책임을 수행하는 것이다. 공영 방송은 정부와 국회가 아닌, 수신료를 부담하는 시민을 대상으로 자신에게 부여된 공적 책무의 내용을 설명하고, 그 결과를 자체 평가하여 투명하게 공개해야 한다. 재원의 사용에 대해서도 마찬가지다. 재원을 얼마나 효율적으로, 효과적으로 관리했는지 자체적으로 평가하고 투명하게 공개해야 한다.

공영 방송은 끊임없이 자신의 공적 책무 이행 결과를 수신료 납부자인 시민에게 공개해야 한다. 성과와 함께 부족한 부분에 대한 설명과 설득, 개선 계획 제시도 필요하다. 이러한 설명 책임을 제도화할 필요가 있다. 상시적인 시민과의 소통 창구 마련, 시청자 불만 처리 결과와 시청자 의견에 대한 공식적·공개적 답변, 정기적인 문서 공표 등의 형태로 가능하다.

설명 책임을 이행함으로써 공영 방송은 가장 중요한 운영 원칙을 실현할 수 있다. 시청자와의 관계를 형성하고 시민 참여를 구현하며, 투명하고 개방적으로 운영하는 것이다. 공적 책임과 관련된 모든 활동과 영역에서 계획을 밝힘으로써, 공영 방송은 사회적 감시를 자초하고 내부 동력을 견인할 수 있다. 발표한 계획에 대해서는 반드시 그 성과를 평가하고 공개함으로써 공중의 신뢰성을 획득해야 한다. 이런 방향으로 공영 방송을 재설계할 때, 정권이 아닌 국민과 함께하는 공영 방송으로 자신의 필요성을 입증할 수 있다.

공영 방송에 필요한 것

우리 사회의 공영 방송 제도는 허약한 법적 토대 위에 강고한 정치 병행성의 전장이 되면서 그 본연의 모습을 제대로 갖추지 못하고 모래 위의 성처럼 위태롭게 유지되어 왔다. 이러한 생존은 지상파 방송 몇 개 채널만 있었던 시대에는 가능했지만, 수백 개의 실시간 방송 채널과 무한대의 영상 콘텐츠가 존재하는 지금과 같은 미디어 환경에서는 불가능하다.

그럼에도 불구하고 공영 방송이 필요하다는 정당성을 인정받기 위해서는 어떤 방송이나 미디어 서비스와도 다른 공영 방송만의 차별적 책임과 역할이 있어야 한다. 그것은 모든 정치권력과 자본 권력으로부터 독립적인 독보적 저널리즘일 수도 있고, 누구도 제공할 수 없는 독창적이며 전문적이면서도 재밌고 유익한 콘텐츠일 수도 있다. 장애인과 소수자, 지역과 세대를 아우르는 문화적 구심점 역할일 수도 있다. 혹은 언제 어디서나 어떤 기기를 통해서라도 접할 수 있는 신속 정확한 재난・재해 정보일 수도 있다.

공영 방송은 내가 시청하지 않아도 그 존재 가치를 인정할 수 있고, 남이 시청하면 나와 사회에 이롭다고 생각할 수 있는 방송^[22]이어야 한다. 공영 방송의 필요성에 대한 합의가 이뤄진 후에도 과제는 많다. 우리 사회가 필요로 하는 공영 방송의 공적 책무에 대해 구체적으로 설정하고, 직무 이행에 적절한 재원 규모 및 조달 방식을 결정하며, 성과 평가와 환류에 이르는 과정을 총괄하는 전반적인 공영 방송 제도 개편이 필요한 상황이다.^[23] 문제는 변화한 미디어 환경에서 공영 방송 제도에 대한 근원적 논의를 시작하기도 전에 수신료 분리 징수라는 큰 변화부터 닥쳤다는 것이다.