국가라는 집: 국가 재정은 규모가 크고 체계가 복잡해 어렵게 느껴지지만, 기본 구조는 집안 살림과 같다. 학원비는 교육부 예산, 도어락 설치는 국방부 예산, 식비는 농림부 예산, 교통비는 국토교통부 예산으로 생각하면 이해가 쉽다.

• 우선순위의 문제: 개인이 비싼 겨울 코트를 새로 장만하면 한동안 외식을 줄이듯, 국가 역시 한 분야의 예산을 늘리면 다른 분야의 예산을 줄여야 한다. 쓸 수 있는 돈이 한정돼 있기 때문이다.
• 2021년도 예산안: 정부는 내년에 555조 8000억 원을 지출할 계획이다. 수입은 483조 원으로 예상했다. 코로나19 영향으로 경기가 침체돼 법인세 등 세금 수입이 줄어들 전망이다. #내년 예산안 보기
• 어디에 얼마를 쓰나: 정부는 내년에 보건과 복지, 일자리 분야에 전체 지출의 36퍼센트를 쓴다. 일반 행정과 지방 행정에 15.6퍼센트, 교육에 12.8퍼센트, 국방에 9.5퍼센트를 지출할 계획이다.

국가의 통장: 국가가 이렇게 쓰는 돈은 여러 주머니에서 나간다. 개인에 비유하면 용도별로 통장 여러 개를 쓰는 셈이다. 국가 재정은 예산(일반회계, 특별회계)과 기금으로 이뤄진다.

• 예산: 일반회계와 특별회계로 나뉜다. 일반회계는 국가 재정의 기본이 되는 예산이고, 특별회계는 특정한 사업에 사용하는 예산이다. 개인으로 치면 일반회계는 주거래 통장, 특별회계는 자녀 교육비 통장과 개념이 비슷하다.
• 기금: 일반회계, 특별회계보다 탄력적이고 안정적인 자금이 필요할 때는 기금을 설치해 운영한다. 국민연금기금이 대표적이다. 국가재정법상 예산과 기금은 다르지만, 통상 ‘예산’이라고 하면 ‘일반회계+특별회계+기금’을 의미한다.

국가의 가계부: 국가의 통장까진 살펴봤다. 그럼, 국가는 돈을 어떻게 벌고 쓸까. 해마다 정부는 내년도 국가 수입이 얼마나 될지 예상하고, 이에 따라 어디에 얼마를 쓸지 계획한다. 이러한 수입과 지출 계획을 합해 ‘예산안’이라고 한다.

• 세입: 국가의 1년 수입을 세입이라고 한다. ‘세입’의 ‘세(歲)’는 한 해를 뜻한다. 내년 한 해 동안 법인세 등 세금을 얼마나 거둬들일 수 있을지, 국가사업 운영으로 얼마나 벌 수 있을지 등을 예상한 장부가 ‘세입 예산’이다.
• 세출: 예상 수입을 바탕으로 한 해의 지출 계획을 세운다. 어디에 얼마를 쓸지 계획한 장부가 ‘세출 예산’이다. 개인과 달리 국가는 경제가 어려울 때 지출을 늘려 경기를 활성화한다. 부족한 금액은 나라 빚을 내서 메꾼다.

예산안 처리 과정: 국가의 한 해 살림을 정부 혼자 결정하진 못한다. 각 부처가 예산 계획을 세워 기획재정부에 제출하면, 기획재정부가 국가 살림을 고려해 부처별 예산을 심의하고 최종안을 만든다. 이 안을 국회가 심사하고 의결한다.

• 6~8월: 우리나라 정부의 가계부는 기획재정부가 쥐고 있다. 매년 5월 말까지 각 부처는 내년도 지출 계획을 세워 기획재정부에 제출한다. 모든 부처가 ‘내년에는 돈이 더 필요하다’고 주장하는데, 기획재정부가 국가 차원에서 이를 조율한다.
• 9월 3일: 기획재정부가 모든 부처의 예산안을 심의해 확정한 뒤, 새해가 시작되기 120일 전까지(9월 3일) 정부 예산안을 국회에 제출한다. 정부 예산안과 첨부 서류, 사업별 설명서 등을 모두 합하면 수천 페이지가 넘는다.
• 10월: 국회가 상임위원회별로 정부 예산안을 심사한다. 교육부 예산은 국회 교육위원회가 심사하는 식이다. 교육부 업무를 잘 알고 있어서 전문성을 발휘할 수 있다. 지출 계획이 합당한지, 예산 낭비는 없는지 검토한다.
• 11월: 국회 상임위원회 심사가 끝나면 국회 예산결산특별위원회가 종합 심사를 실시한다. 예결특위는 국회의원 50명으로 구성된다. 상임위 차원을 넘어 국가 차원에서 예산안을 검토하고, 예산을 깎거나 늘린다.
• 12월 2일: 국회 예결특위 심사가 끝나면 예산안이 국회 본회의로 올라간다. 재적 의원 과반수가 출석해, 출석 의원 과반수가 찬성하면 의결된다. 국회는 새해가 시작되기 30일 전까지(12월 2일) 예산안을 의결해야 한다.
• 추가경정예산: 매년 정부는 위 절차를 거쳐 ‘본예산’을 확정한다. 그런데 코로나19나 태풍처럼 비상사태가 발생해 수입과 지출 계획을 추가로 세워야 할 때도 있다. 이때 정부는 ‘추가경정예산’을 편성해 국회에 제출한다.

예산 확보 경쟁: 권력은 예산에서 나온다. 정부가 예산을 편성하는 6~8월에는 기획재정부 예산실 앞에 각 부처 공무원들이 몰려든다. 국회가 예산을 심사하는 10~12월에는 국회의원실 앞이 붐빈다. 예산을 더 타내고 덜 깎이려고 설득 작업을 벌이는 것이다.

• 예산 감액: 국회는 정부의 내년 지출 계획에서 이 사업이 왜 필요한지, 왜 이 금액이 필요한지 따진다. 근거가 타당하지 않으면 예산을 삭감한다. 국회 예산 심사 과정에서 단 몇 분 사이에 수십 억짜리 사업이 백지화되기도 한다.
• 예산 증액: 예산을 줄이는 건 국회의 고유 권한이지만, 예산을 늘릴 때는 정부의 동의가 필요하다. 그래서 거래도 일어난다. 국회가 정부 역점 사업을 감액하지 않는 대신, 정부도 국회 관심 사업의 증액에 동의를 해주는 식이다.
• 지역구 예산: “근린공원 조성에 15억 원 확보!” 동네에서 한번쯤 봤을 현수막이다. 국회 심사 과정에서 의원들은 지역구 예산 확보에 힘쓴다. 당 대표, 원내대표, 예결위원장 등 정치적 입지가 높을수록 지역구 예산 확보에 유리하다.
• 소소위: 예산 규모가 크고 심사 기일도 촉박하다 보니, 국회는 법정 처리 시한을 며칠 앞두고 법에도 없는 ‘소소위’라는 실무 협의체를 가동해 심사를 해왔다. 여야 의원 3~4명과 소수 관료가 모여 막판 몰아치기 예산 심사를 한다.
• 쪽지 예산: 소소위의 예산 심사는 작은 회의실에서 진행된다. 공식적인 속기록도 남지 않는다. 회의실 문을 굳게 닫고 심사를 하는데, 이때 동료 의원들이 회의실 안으로 쪽지를 들여보낸다. 자기 지역구 예산을 잘 봐달라는 뜻이다.

결산: 한 해 예산을 다 쓴 뒤에 검사를 받는 절차도 있다. 바로 결산이다. 2020년 예산을 예로 들면, 2021년 초에 정부는 결산에 대해 감사원의 검사를 받고, 2021년 5월 31일까지 국회에 결산 보고서를 제출한다. 국회는 정부가 계획대로 돈을 잘 썼는지 심사한다. 문제를 발견하면 정부에 시정을 요구한다.

정부 예산 제도가 더 궁금하다면: 국가 재정의 이해

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공화당과 민주당: 미국 정치는 공화당과 민주당이 양분하고 있다. 오는 11월 3일 열리는 대선에서는 공화당의 도널드 트럼프 후보와 민주당의 조 바이든 후보가 대결한다.

• 공화당: 보수 정당이다. 낮은 세금, 총기 자유, 낙태 금지를 주장한다. 에이브러햄 링컨, 로널드 레이건, 조지 W. 부시 대통령이 공화당 출신이다. 백인 남성, 노인, 개신교인, 농촌 거주자가 주요 지지자다.
• 민주당: 진보 정당이다. 복지 국가, 총기 규제, 낙태 허용, 다문화를 주장한다. 프랭클린 루스벨트, 존 F. 케네디, 버락 오바마 대통령이 민주당 출신이다. 여성, 젊은 세대, 흑인, 대도시 거주자가 주요 지지자다.

대선 과정: 미국 대선은 아래의 네 과정을 차례로 거친다. 첫째와 둘째 항목은 각 당이 자체 실시하는 예선이다. 셋째와 넷째 항목은 양당이 맞붙는 본선에 해당한다.

• 주별 대의원 선출: 각 당의 대선 예비 주자들은 대선이 있는 해의 1~6월 미국 전역을 돌며 경선을 치른다. 주별로 유권자들은 대의원을 선출한다. 대선 후보 A를 지지하는 유권자라면, A 지지를 밝힌 대의원 후보 B를 뽑는 식이다.
• 전당 대회에서 후보 지명: 각 당은 그해 여름 3박 4일간 전당 대회를 개최한다. 경선 과정에서 선출된 대의원들이 사전에 지지 의사를 밝힌 후보에게 형식적 투표를 한다. 이 투표에서 과반을 확보한 후보가 당의 최종 후보가 된다.
• 대선: 11월 3일 대선이 열린다. 엄밀히 말하면 이날 유권자들은 직접 대통령을 뽑지는 않는다. 대통령을 선출할 주별 선거인단을 선출한다. 투표용지에서 대선 후보 A에게 기표를 해도, 실제로는 A에게 투표하기로 서약한 선거인단 후보를 뽑는 것이다.
• 대통령 선거인단 투표: 12월 14일 대통령 선거인단의 투표가 실시된다. 11월 3일 선거에서 선출된 선거인단이 자기 당 대선 후보에게 표를 던지는 형식적 절차다. 1월 6일 공식 결과가 발표되고, 1월 20일 대통령 당선인이 취임한다.

선거인단 확보 경쟁: 미국 대통령은 유권자가 선출한 선거인단에 의해 간접적으로 선출된다. 결국 얼마나 많은 선거인단을 확보하느냐에 따라 당락이 갈린다.

• 선거인단 수: 대통령 선거인단은 총 538명이다. 하원의원(435명)과 상원의원(100명) 숫자를 합한 535명에 워싱턴 D.C. 선거인단 3명을 더한 숫자다. 대통령에 당선되려면 선거인단의 과반인 270명을 확보해야 한다.
• 3명부터 55명까지: 주마다 선거인단 수가 다르다. 주에 배분된 하원의원 수(인구 비례)와 상원의원 수(2명)를 더하면 된다. 인구가 가장 많은 캘리포니아는 선거인단이 55명이고, 알래스카와 델라웨어 등은 3명이다.
• 승자 독식(winner-takes-all): 각 주에서 승리한 후보가 그 주에 배정된 선거인단 표를 모두 가져간다. 캘리포니아주에서 A 후보가 51퍼센트, B 후보가 49퍼센트를 득표했다면, A 후보가 선거인단 55명의 표를 독식한다.
• 퀴즈: 선거인단이 3명인 알래스카주에서 공화당 선거인단 후보로 A, B, C, 민주당 선거인단 후보로 D, E, F가 나섰다. 대선에서 알래스카 유권자 50만 명 중 26만 명이 민주당 대선 후보에게 투표한다면, 알래스카 선거인단은 어떻게 구성될까? (정답은 기사 하단에)

FAQ: 미국은 자치권을 가진 여러 주들이 모인 연방 국가다. 국가 운영 체제가 우리와 달라서 대선 절차와 방식을 이해하기 쉽지 않다. 자주 나오는 질문을 정리했다.

• 대선 시기: 대통령 4년 중임제인 미국은 4년에 한 번 대선을 치른다. 11월 첫째 월요일의 다음 화요일이 대선일이다. 이날 하원의원 전체와 상원의원 일부도 함께 선출한다.
• 선거인단 구성: 대선 한 달 전에 공화당과 민주당이 각각 주별로 선거인단 후보자 명단을 만든다. 주로 열성 당원들을 선정하는데, 공직자와 군인은 포함할 수 없다.
• 선거인단의 배신: 열성 당원이 선정되기 때문에 선거인단 투표일에 다른 당 후보를 찍는 일은 거의 없다. 일부 주에서는 불충실한(faithless) 선거인을 처벌하거나, 투표 자체를 무효화하기도 한다.
• 간접 선거와 승자 독식을 채택한 이유: 미국 건국 당시 지도자들은 각 주의 대표성과 인구 비례가 모두 존중되기를 바랐다. 간접 선거와 표를 몰아주는 방식을 택하면 인구가 적은 주도 연방 선거에 영향력을 행사할 수 있다.
• 이기고도 진 선거: 역대 대선에서 유권자 전체 투표에서는 앞섰지만 선거인단 수에 뒤져서 대선에서 패배한 경우가 5번 있었다. 힐러리가 패배한 2016년 대선이 대표적이다. 승자 독식제의 단점으로 꼽힌다.
• 경합 주: 미국도 지역별로 정당 지지도 차이를 보인다. 공화당은 중부와 남부, 민주당은 동부와 서부 지역에서 강세다. 대선 결과는 각 당의 텃밭이 아니라 플로리다 등 엎치락뒤치락하는 ‘경합 주(swing state)’가 좌우한다.
• 프라이머리와 코커스: 당내 경선 과정에서 주별로 대의원을 선출하는 방식이다. 프라이머리(primary)는 일반인도 참여할 수 있고, 코커스(caucus)는 당원만 참여할 수 있다.

퀴즈 정답: 승자 독식 원칙에 따라 D, E, F가 알래스카의 선거인단이 된다. 이들은 민주당이 선택한 선거인단이자 열성 민주당원이기 때문에 12월 14일 선거인단 투표에서 당연히 민주당 대선 후보에게 표를 던진다.

미국 대선 제도가 더 궁금하다면: 주한 미국 대사관의 ‘미국 선거 개관’

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