국가라는 집: 국가 재정은 규모가 크고 체계가 복잡해 어렵게 느껴지지만, 기본 구조는 집안 살림과 같다. 학원비는 교육부 예산, 도어락 설치는 국방부 예산, 식비는 농림부 예산, 교통비는 국토교통부 예산으로 생각하면 이해가 쉽다.

• 우선순위의 문제: 개인이 비싼 겨울 코트를 새로 장만하면 한동안 외식을 줄이듯, 국가 역시 한 분야의 예산을 늘리면 다른 분야의 예산을 줄여야 한다. 쓸 수 있는 돈이 한정돼 있기 때문이다.
• 2021년도 예산안: 정부는 내년에 555조 8000억 원을 지출할 계획이다. 수입은 483조 원으로 예상했다. 코로나19 영향으로 경기가 침체돼 법인세 등 세금 수입이 줄어들 전망이다. #내년 예산안 보기
• 어디에 얼마를 쓰나: 정부는 내년에 보건과 복지, 일자리 분야에 전체 지출의 36퍼센트를 쓴다. 일반 행정과 지방 행정에 15.6퍼센트, 교육에 12.8퍼센트, 국방에 9.5퍼센트를 지출할 계획이다.

국가의 통장: 국가가 이렇게 쓰는 돈은 여러 주머니에서 나간다. 개인에 비유하면 용도별로 통장 여러 개를 쓰는 셈이다. 국가 재정은 예산(일반회계, 특별회계)과 기금으로 이뤄진다.

• 예산: 일반회계와 특별회계로 나뉜다. 일반회계는 국가 재정의 기본이 되는 예산이고, 특별회계는 특정한 사업에 사용하는 예산이다. 개인으로 치면 일반회계는 주거래 통장, 특별회계는 자녀 교육비 통장과 개념이 비슷하다.
• 기금: 일반회계, 특별회계보다 탄력적이고 안정적인 자금이 필요할 때는 기금을 설치해 운영한다. 국민연금기금이 대표적이다. 국가재정법상 예산과 기금은 다르지만, 통상 ‘예산’이라고 하면 ‘일반회계+특별회계+기금’을 의미한다.

국가의 가계부: 국가의 통장까진 살펴봤다. 그럼, 국가는 돈을 어떻게 벌고 쓸까. 해마다 정부는 내년도 국가 수입이 얼마나 될지 예상하고, 이에 따라 어디에 얼마를 쓸지 계획한다. 이러한 수입과 지출 계획을 합해 ‘예산안’이라고 한다.

• 세입: 국가의 1년 수입을 세입이라고 한다. ‘세입’의 ‘세(歲)’는 한 해를 뜻한다. 내년 한 해 동안 법인세 등 세금을 얼마나 거둬들일 수 있을지, 국가사업 운영으로 얼마나 벌 수 있을지 등을 예상한 장부가 ‘세입 예산’이다.
• 세출: 예상 수입을 바탕으로 한 해의 지출 계획을 세운다. 어디에 얼마를 쓸지 계획한 장부가 ‘세출 예산’이다. 개인과 달리 국가는 경제가 어려울 때 지출을 늘려 경기를 활성화한다. 부족한 금액은 나라 빚을 내서 메꾼다.

예산안 처리 과정: 국가의 한 해 살림을 정부 혼자 결정하진 못한다. 각 부처가 예산 계획을 세워 기획재정부에 제출하면, 기획재정부가 국가 살림을 고려해 부처별 예산을 심의하고 최종안을 만든다. 이 안을 국회가 심사하고 의결한다.

• 6~8월: 우리나라 정부의 가계부는 기획재정부가 쥐고 있다. 매년 5월 말까지 각 부처는 내년도 지출 계획을 세워 기획재정부에 제출한다. 모든 부처가 ‘내년에는 돈이 더 필요하다’고 주장하는데, 기획재정부가 국가 차원에서 이를 조율한다.
• 9월 3일: 기획재정부가 모든 부처의 예산안을 심의해 확정한 뒤, 새해가 시작되기 120일 전까지(9월 3일) 정부 예산안을 국회에 제출한다. 정부 예산안과 첨부 서류, 사업별 설명서 등을 모두 합하면 수천 페이지가 넘는다.
• 10월: 국회가 상임위원회별로 정부 예산안을 심사한다. 교육부 예산은 국회 교육위원회가 심사하는 식이다. 교육부 업무를 잘 알고 있어서 전문성을 발휘할 수 있다. 지출 계획이 합당한지, 예산 낭비는 없는지 검토한다.
• 11월: 국회 상임위원회 심사가 끝나면 국회 예산결산특별위원회가 종합 심사를 실시한다. 예결특위는 국회의원 50명으로 구성된다. 상임위 차원을 넘어 국가 차원에서 예산안을 검토하고, 예산을 깎거나 늘린다.
• 12월 2일: 국회 예결특위 심사가 끝나면 예산안이 국회 본회의로 올라간다. 재적 의원 과반수가 출석해, 출석 의원 과반수가 찬성하면 의결된다. 국회는 새해가 시작되기 30일 전까지(12월 2일) 예산안을 의결해야 한다.
• 추가경정예산: 매년 정부는 위 절차를 거쳐 ‘본예산’을 확정한다. 그런데 코로나19나 태풍처럼 비상사태가 발생해 수입과 지출 계획을 추가로 세워야 할 때도 있다. 이때 정부는 ‘추가경정예산’을 편성해 국회에 제출한다.

예산 확보 경쟁: 권력은 예산에서 나온다. 정부가 예산을 편성하는 6~8월에는 기획재정부 예산실 앞에 각 부처 공무원들이 몰려든다. 국회가 예산을 심사하는 10~12월에는 국회의원실 앞이 붐빈다. 예산을 더 타내고 덜 깎이려고 설득 작업을 벌이는 것이다.

• 예산 감액: 국회는 정부의 내년 지출 계획에서 이 사업이 왜 필요한지, 왜 이 금액이 필요한지 따진다. 근거가 타당하지 않으면 예산을 삭감한다. 국회 예산 심사 과정에서 단 몇 분 사이에 수십 억짜리 사업이 백지화되기도 한다.
• 예산 증액: 예산을 줄이는 건 국회의 고유 권한이지만, 예산을 늘릴 때는 정부의 동의가 필요하다. 그래서 거래도 일어난다. 국회가 정부 역점 사업을 감액하지 않는 대신, 정부도 국회 관심 사업의 증액에 동의를 해주는 식이다.
• 지역구 예산: “근린공원 조성에 15억 원 확보!” 동네에서 한번쯤 봤을 현수막이다. 국회 심사 과정에서 의원들은 지역구 예산 확보에 힘쓴다. 당 대표, 원내대표, 예결위원장 등 정치적 입지가 높을수록 지역구 예산 확보에 유리하다.
• 소소위: 예산 규모가 크고 심사 기일도 촉박하다 보니, 국회는 법정 처리 시한을 며칠 앞두고 법에도 없는 ‘소소위’라는 실무 협의체를 가동해 심사를 해왔다. 여야 의원 3~4명과 소수 관료가 모여 막판 몰아치기 예산 심사를 한다.
• 쪽지 예산: 소소위의 예산 심사는 작은 회의실에서 진행된다. 공식적인 속기록도 남지 않는다. 회의실 문을 굳게 닫고 심사를 하는데, 이때 동료 의원들이 회의실 안으로 쪽지를 들여보낸다. 자기 지역구 예산을 잘 봐달라는 뜻이다.

결산: 한 해 예산을 다 쓴 뒤에 검사를 받는 절차도 있다. 바로 결산이다. 2020년 예산을 예로 들면, 2021년 초에 정부는 결산에 대해 감사원의 검사를 받고, 2021년 5월 31일까지 국회에 결산 보고서를 제출한다. 국회는 정부가 계획대로 돈을 잘 썼는지 심사한다. 문제를 발견하면 정부에 시정을 요구한다.

정부 예산 제도가 더 궁금하다면: 국가 재정의 이해

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질병관리청 공식 출범: 2004년 보건복지부 산하에 설치된 질병관리본부가 코로나19를 계기로 16년 만에 독립적인 중앙행정기관인 질병관리청으로 승격됐다. 질병관리청은 감염병 정책 수립과 집행에 독자적 권한을 행사한다.

• 중앙행정기관에는 부, 처, 청이 있다. 이번에 질병관리청이 신설되면서 정부 조직은 18부, 5처, 18청이 됐다. 청으로 승격되면 가장 크게 달라지는 것이 인사, 예산, 직무 수행의 독립성이다.
• 질병관리본부 시절에는 과장급(5급) 이상 인사는 보건복지부와 협의해 승인을 얻어야 했다. 예산 역시 보건복지부 예산 총액 내에서 배정을 받았다. 독립적인 의사 결정이 어려운 구조였다.
• 질병관리청은 인사권과 예산권은 물론이고 감염병 대응에 독자적 권한을 행사한다. 정원도 907명에서 1476명으로 늘고, 전국 5개 권역에 질병대응센터를 설치해 운영한다. 국립감염병연구소도 산하에 신설된다.

감염병 대응 조직의 변천: 최근 20년 동안 신종 감염병은 4~6년 주기로 찾아왔다. 갈수록 창궐 주기는 짧아지고 확산 속도는 빨라지고 있다. 국가 차원의 감염병 관리가 필수적인 시대가 됐다.

• 2003년 사스가 한국을 덮쳤을 때 감염병 대응 조직은 보건복지부 산하 국립보건원의 방역과였다. 당시 방역과 인력은 12명이었다. 미국 질병통제예방센터(CDC)에서 사스를 전담했던 팀의 4퍼센트 수준이었다.
• 사스 발생을 계기로 2004년 보건복지부 산하에 질병관리본부가 출범한다. 2009년 신종 플루, 2015년 메르스를 겪으며 독립성, 전문성에 한계를 드러냈고, 감염병 관리 체계를 강화해야 한다는 주장이 지속 제기됐다.
• 코로나19도 언젠가는 물러가겠지만 이번이 끝이 아니다. 신종 감염병은 앞으로 계속 출현할 것이다. 기후 변화, 도시화, 세계화로 바이러스가 전파되기 쉬운 상황이 됐기 때문이다.

첫 과제는 코로나: 질병관리청이 출범한 다음 날인 13일, 정부는 향후 2주간 수도권 내 사회적 거리 두기를 2.5단계에서 2단계로 하향 조정하기로 했다. 음식점과 커피숍, 학원 등의 영업 제한도 풀린다. 정은경 초대 질병관리청장은 첫 번째로 임무로 코로나19 극복을 꼽았다. 경제와 방역 사이에서 질병관리청이 독립된 목소리를 낼 수 있을지 주목된다.

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고용 보험: 고용 보험은 근로자에게 보험금을 받아 실직했을 때 실업 급여를 지급하는 제도다.

• 근로자를 고용하는 사업주는 의무적으로 고용 보험에 가입해야 한다. 보험료는 사업주와 근로자가 반씩 부담해 급여의 1.6퍼센트를 납입한다. 정규직은 대부분 가입되어 있다. 2019년 기준 정규직 임금 노동자의 고용 보험 가입 비율은 87.2퍼센트였다.
• 반면 비정규직, 프리랜서, 플랫폼 노동자 등 특수고용노동자, 예술인, 자영업자 등은 고용 보험 의무 가입 대상이 아니다. 비정규직의 고용 보험 가입률은 44.9퍼센트, 자영업자의 가입률은 0.4퍼센트에 불과하다. 비정규직은 보험료 부담이나 사업주 강요 등으로 가입하지 못하는 경우가 많고, 자영업자의 경우 보험료 전액을 혼자 부담해야 하기 때문이다.

어떻게 바뀌나: 고용 보험에 가입하지 않은 노동자들의 가입을 독려하고, 특수고용노동자, 프리랜서, 예술인 등을 고용 보험 가입 대상에 포함시키겠다는 방침이다.

• 플랫폼 노동자 등 특수고용노동자를 고용 보험 대상으로 지정하기 위해서는 보험료 부과 방식의 개선이 필요하다. 현재는 사업주가 노동자에게 지급하는 임금을 기준으로 보험료를 책정하지만, 특수고용노동자의 경우 자영업자로 분류돼 있어 기준 임금 산정이 어렵기 때문이다. 노동자가 여러 사업체를 통해 소득을 얻는 경우, 사업주가 부담하는 절반의 보험료를 어떻게 분배할지도 쟁점이다.
• 보험료 부담이 큰 자영업자의 가입을 늘리기 위해서는 정부가 보험료 일부를 부담해야 한다. 청와대는 이와 관련한 사회적 합의가 필요하다고 밝혔다.
• 정부는 고용 보험의 사각지대에 있는 취업 준비생, 장기 실업자, 영세 자영업자 등에게 취업 지원 서비스와 구직 촉진 수당을 지원하는 국민 취업 지원 제도 도입도 공식화했다. 고용 보험 다음 단계의 안전망인 셈이다.
• 문제는 재원 확보다. 고용 보험은 근로자와 사업주가 낸 보험금을 운용해 실업 급여를 지급한다. 적자가 나면 정부 예산으로 채우는 구조다. 고용 보험 기금은 2018년 적자로 돌아섰고, 2019년에는 적자 폭이 2배 이상 늘어 2조 원을 넘었다. 적자가 더 확대되면 가입자들이 내는 보험료가 인상될 수 있다.

전망: 코로나19로 실업 문제에 대한 대응책을 모색해야 한다는 목소리가 높다. 그러나 제도 시행을 위해서는 법률안 정비부터 가입자와 정부의 추가 부담에 대한 사회적 합의까지 상당한 준비가 필요하다.

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추가 경정 예산: 정부는 매년 1월부터 12월까지 나라의 수입과 지출 계획을 짜고 이에 따라 재정 활동을 한다. 그러나 부득이한 사유로 이 계획을 변경해야 할 때 추경을 편성하고 국회의 의결을 거쳐 집행하게 된다.

• 과거에는 추경이 주로 가뭄이나 홍수 같은 재해 복구를 위해 편성됐다. 그러나 2000년대 들어서는 경기 침체 해소, 실업 대책 등을 목적으로 거의 매년 편성되고 있다.
• 한국 전쟁 때인 1950년에는 추경이 한 해 동안 7번 편성됐다. 1961년에는 4번, 1972년에는 3번 편성됐다.

2차 추경: 이번 추경은 전 국민 긴급재난지원금 지급을 위한 것이다. 당초 정부는 지급 대상을 소득 하위 70퍼센트로 정하고 소요 예산으로 7조 6000억 원을 편성했지만, 정부와 여야가 전 국민 지급에 합의하면서 추경 규모가 4조 6000억 원 늘었다.

• 긴급재난지원금으로 1인 가구는 40만 원, 2인 가구는 60만 원, 3인 가구는 80만 원, 4인 이상 가구는 100만 원을 받게 된다. 취약 계층에게 먼저 지급되고, 일반 가구는 5월 11일부터 온라인으로 신청해 13일 이후 받을 수 있다.
• 지원금을 신청할 때 기부에 동의하면 고용보험기금에 기부된다. 지원금 신청을 하지 않아도 기부로 간주한다. 정부는 재정 부담을 줄이기 위해 고소득자들에게 자발적 기부를 요청한 바 있다.
• 추경 재원은 기존의 정부 지출을 줄이고, 국채를 발행해 돈을 빌려 마련한다. 정부 지출에서는 공무원 연가 보상비, 집행 예정이었지만 취소된 사업비 등을 절감한다.

3차 추경: 정부는 6월 초 국회 제출을 목표로 3차 추경안 편성 작업에 착수했다. 추경 규모는 아직 확정되지 않았지만 30조 원대에 달할 전망이다. 한 해 동안 세 차례 추경이 이뤄진 것은 1972년이 마지막이다.

• 3차 추경에는 고용 안정 대책, 기간산업 지원, 산업은행과 수출입은행 자본 확충 등이 포함될 것으로 보인다. 올해 경제 성장률이 하락해 당초 예상보다 덜 걷힐 세금 수입에 대한 경정액도 반영된다. 적자 국채를 발행해 부족한 세금 수입을 메꾸게 되는데, 이 금액만 7~8조 원에 이를 전망이다.
• 1차 추경(11조 7000억 원), 2차 추경(12조 2000억 원)에 이어 3차 추경(30조 원대 예상)이 확정될 경우, 올해 추경 규모는 50조 원을 넘어선다. IMF 외환 위기 때인 1998년 추경(13조 9000억 원), 글로벌 금융 위기 때인 2009년 추경(28조 4000억 원)을 뛰어넘는 역대 최대 규모다.

전망: 2차 추경으로 국가 채무가 819조 원이 됐다. 지난해보다 78조 2000억 원이 늘었다. 여기에 3차 추경도 확실시된다. 대규모 국채 발행이 불가피하다. 코로나19 위기가 재정 건전성을 위협하고 있다.

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